1938年2月9日，边区政府即颁布了《晋察冀边区减租减息单行条例》，规定地主的土地收入，一律照原租额减收25%；债主的利息收入，一律不准超过1分(即10%)。

此外，额外附加一律废除，高利贷一律禁止。

减租减息政策的贯彻，大大减轻了封建剥削对贫苦农民的压力，在一定程度上改善了人民的生活，从而对发动群众起了关键作用。

但有的地方也出现了政策界限不清的做法。

聂荣臻发现后及时向干部们指出：“我们是要吃牛肉还是要喝牛奶。

吃牛肉一下把地主、富农的财产全没收，不是很痛快吗?但是这样做，只能是帮敌人的忙，会把地主、富农都赶到敌人那边去，又将形成中央苏区时‘赤白对立’的现象，危及到我们抗日统一战线的工作。

我们认真搞减租减息，只要地主、富农执行政府规定的政策，就团结他们一道抗日。

这是挤‘牛奶’的办法，慢慢挤，细水长流。”

聂荣臻的举例生动鲜明、通俗易懂，很快被广大干部群众接受。

晋察冀孤悬敌后，几乎得不到任何物资接济，因此聂荣臻非常重视组织军民生产。

在他的倡导下，边区政府一开始就鼓励群众发展生产，植树造林，兴修水利，改良耕作方法，开垦荒地，多打粮食，支持抗日，改善生活。

到1939年，又颁布了《奖励生产事业条例》和《垦修滩荒办法》，号召平原地区少种棉花，以防被敌人掠夺利用，要求各地多种粮食，发展手工业，尽量自织土布，以满足军需民用。

晋察冀边区还逐步加强了财政建设，健全了财政制度，保障了军需民用。

根据地的军政费用，主要来源于“合理负担”、田赋和税收。

聂荣臻说：由于我们的部队和干部，大多来自劳动人民，从朴素的阶级感情出发，一开始他们就提出，抗战的财政都要由有钱的地主、富农或工商业主负担。

这样做显然不符合抗日民族统一战线的总方针。

所以，根据中央的指示精神，我们提出了合理负担的办法。

晋察冀合理负担的办法，使负担面达到边区总户数的60％左右。

“救国公粮”由村政府征收、支付和保管。

这样，村村有粮站，村村有仓库，可以到处取给，不误需用，还节省运输，减少了损失。

部队、政府机关用粮，由政府按月按定量发给粮票，保障了供给。

采取这些措施以后，边区财政逐步走上正轨。

聂荣臻曾不无自豪地说，自古以来，就有“兵马未动，粮草先行”的说法，我们在抗日战争时期就不存在“粮草先行”的问题，部队基本上是走到哪里，便可以就地取得“粮草”供应。

晋察冀在发动群众中，还大力加强了对群众组织的领导。

根据地的工人、农民、青年、妇女和儿童，都广泛地组织起来，使他们在抗日斗争中发挥更大的作用。

聂荣臻说，抗战时晋察冀的群众组织得很好，社会秩序井然，真可以说是做到了“夜不闭户，路不拾遗”的程度。

只要在边区，我们走到哪里都非常安全。

事实也确实如此。

聂荣臻经常到各军分区检查工作，或到北方分局开会，有的相距百里以上，他都是只带一名警卫员，一人一匹马，说走就走。

有时在老乡家吃饭或住宿，都受到热情接待，安全得很。

聂荣臻还十分重视边区人民的政治文化教育。

他指示边区政府普遍发展了小学、中学和冬学、夜校，村村办有“扫盲班”，帮助不识字的农民学文化。

文化教育活动，不仅遍及边区各地，还发展到一些游击区和敌占区。

到1939年底，据不完全统计，北岳区和冀中区共办有七千多所小学，7所联合中学，中小学生达三四十万人。

晋察冀还创办了华北联合大学和抗战建国学院2所高等院校，培养了大批各类干部。