公共预算的真谛

预算，一般指一国政府在每个财政年度内全部财政收入和支出的计划，但这只是它的表象。预算中最重要的问题并不是计划书应当如何编制，而是纳税人的钱如何被使用。用经济学的观点看，当一部分人使用别人的钱为别人花费时，就可能产生不经济的问题，因此就必须对他们进行监督和控制。问题在于谁来控制他们。对这个预算的最紧要问题的解答，长期以来在我国的理论和实践中却几乎是一片空白。

世界上任何国家都无一例外地把预算置于一定的政体之下，以决定预算权力的划分和相互制约力预算的编制者、执行者和预算的审批者、监督者不能为同一个主体。预算必须具有完整性，即政府所有的财政收支活动都应当纳入预算。为了便于控制和监督，预算的编制和执行过程应当是公开和透明的，它所提供的数字应当是准确可靠的。预算的着力点在政府的支出而不是收入。

与以往的理解多有不同，预算不只是个经济的问题，更不是个简单的技术问题，而是政治的问题。预算处于一国政治的核心地带，是政府最重要的施政宣言和施政纲领，是联结政府与人民的财政纽带。政府向人民征集资源并使用这些资源，人民依法纳税并享受良好的公共服务，只有预算才能把这两方面联系起来。

说预算是政治并不难理解，因为几乎所有涉及政治的议题，如宪政、法治、民主、责任、透明度，以及国民福利、军事外交、教育医疗等等，其中的每一个都可以在预算中找到它的对应物。国内外的许多案例都可以证明，如果政府在政治方面的治理和改革不能与其预算紧密挂钩，这样的改革就很难获得成功。

由于没有充分认识到预算的核心地位和重要性，在财政改革次序的设计上，决策者并没有将预算改革摆在最优先的日程上，而是选择财政体制（政府间财政关系）和税制改革作为“突破口”，并且在这些改革取得阶段性进展后，才从1999年前后开始着手启动了部门预算和随后一连串的预算改革，但仍然拒绝预算的外部政治控制和人大职能的改造。这种“马后炮”式的改革，后果就是财政资金使用效率的低下和官员贪腐行为的不可抑制。近年来巨量财政投入建设起来的“豆腐渣工程”，已经并将在今后的日子里持续不断地暴露出其对公共安全的危害性来。

由于没有充分认识到预算的核心地位和重要性，多年来，中国预算改革的核心意图就只限定在强化对预算过程和支出机构的内部控制方面，把对预算资金投入的监管列为预算治理的重点。这是一种不到位的改革，因为它几乎完全忽视了政治层面的制度建设和政府自身资源配置权力的制约问题，这种制度安排的后果能否得到改善目前看还有很大的不确定性。正如哈里·基钦所说的：“在缺乏直接面向公众的受托责任安排的情况下，如果缺乏强有力的合规性控制作为杠杆，支出机构和公共官员很容易受到诱惑而向不安全的支出领域扩张，他们通常拥有的过大的自由裁量权，将驱使他们投资于与政府职能相冲突的新资产方面，包括沉溺于豪华办公帝国的建造和浪费性支出行为。”

也是由于没有充分认识到预算的核心地位和重要性，我国已实行15年之久的《预算法》修订一波三折，因在预算问题上分歧极多而共识极少，目前仍处于冻结状态。今年人大在推进法律修订上能走多远还未可知，这意味着我国预算改革的先天不足和后天迟滞，已经产生制度的凝滞效应——改革改不动，问题积累愈多，预计这种情况还要延续若干年。其实，预算改革并没有多么复杂，问题的关键是它因涉及政治权力的归属而显得过于敏感和人为的复杂局面——执掌资源配置权的官员不感兴趣，人大代表茫然不知自己的职责之所在，而学者们也因问题较为敏感而不愿涉入这个“雷区”，预算制度的改革于是便成为我国公共财政建设的积弱部分，甚或因政治预算的缺席，我国的公共财政体制和制度其实并未有像某些学者或官员所自称的那样，已然建立和成熟起来了，它其实原地未动。

在我国，预算的编制过程依然十分粗疏、脆弱和松散，其他国家（远不止发达国家）常见的预算筹划，严谨预测，公民听证、质询、讨论以致激辩（这其实是很正常和很良性的现象，不应视为乱像），以及分工合理而细密的高层协调，在中国的预算程序中基本上是不存在的。立法机关（人大）在预算决策和预算审批、核查中所扮演的角色仍然是微不足道的，对预算执行过程的监督和控制依然是苍白无力的，对决算结果的分析和问责基本上是没有的。“政出多门”、“钱出多门”、“条块分割”的管理体制和涣散的财政纪律与以往任何时候相比，都没有明显改观的迹象。所有这一切，就是当今中国预算体制的真实状况，也是政府行政成本高昂、效率低下（指财政资金的使用，在其他某些方面，它的效率比世界上任何国家都要高）的主要原因。

在我国，人大还不充分具备审查预算的能力，预算审查的重点在初审阶段，而不是全体人大会议的审查。1994年《预算法》也没有赋予人大代表预算修正权，因此人大代表审查预算，要么是整体通过，要么是整体否决。在整体否决不可能的情况下，只能选择整体通过。从全国人大会议议程安排也可以看出，全国人大并没有把预算审查放在人大代表工作的中心位置。自2005年开始，全国各级人大全体会议期间，不再要求政府预算作口头报告，只发书面的报告，这意味着预算约束机制被弱化而不是加强。