在《根本救国论》中，张东荪对“多数政治”作了解释。他说：“所谓多数政治者，其标准乃不在是非谓多数人入乎政治之机关，实乃谓居政治机关之人，其执政必依于政治机关背后多数人之意思也。”多数政治的特征，据张东荪说是：“一、国家之权力有制限，使国家与社会判而为二。凡人民有三大自由之保障，于社会上得以自由活动，相异之党派，互反之意见皆籍此而生，且得互相竞争于正当之轨道，不能以一而压服其他。其结果由调和而臻完善焉。二、多数人之意见于当局者之背后占有势力，得驱迫其入正当之途径，而不敢自逞与专擅也。其结果以议为政，则全国各派、各部分、各个人皆得差足自安而不致破裂也。”所谓“多数政治”，实际上是让多数资产阶级参与政治。稍后，他在《吾人之统一的主张》中，又强调了扩大“民治”的主张：“务使官治之范围愈小，民治之范围愈张。民有督视官僚之道。”

政治与社会分离的界限何在？换言之，哪些属于政府干涉范围，哪些属于人民所办范围？张东荪认为，分离的标准在于是否增进“社会活气”。他认为，“凡经济、教化、道德、地方事务、学术、技艺、信仰等，均划出政府管辖之外，政府绝对不与闻，不干涉，而听人民自由处理之是也。”在《制治根本论》中，他对政治与社会分离的观点又作了进一步阐述。他认为，制治的根本，从消极方面说，就是“国家与国民有严格之分界也”，即“国家与社会判而为二”。

张东荪分析说：“近世国家，非使国家如教师，国民如生徒，国家对于国民一切行为，皆为干涉之，督策之，率领之，惩责之。乃使国家如公司，国民如股东，凡公司之事，国家掌之，其不涉公司，而各为股东自身之事，则由国民为之。无与于国家也。是则国家与国民，其行为之途径，其事业之范围，各有严密之分界，互不相越。国家既不能侵及国民之领域，国民复不能越占国家之事务。此非政制，亦非国体，乃制治之根本也。”从积极方面说，就是国民利用自己的权利，对政府进行制限和监督。他说：“立国制治，在国民之自由，非特在普泛之自由，尤在间接得致其影响于政治之自由，如言论自由，集会自由，出版自由，结社自由，书信自由等是也。……欲社会之力，足以威迫其政府，则必有社会威迫之道，而不为政府所夺，其道即国民之政治上自由是也。国民有出版自由，则政府有失职者，得以言论纠责之；国民有集会之自由，则政府有违法者，得合群力以抵抗之”。保护国民自由，就必然要加强对政府的制限。他认为，对于政府的“制治之道，首在分散其权，不使凝集于一，各得制限，互相督责，使皆不敢畔其范围以自逞。”张东荪将国会视为国民制限政府和监督行政的机关。按照他的设想，“议会足以制限政府，则人民于政府制限之下，得以自由活动，自然发展，徐徐引扬，一旦能力充足，则何种政治不可运用而致善哉！”他通过对西方，特别是英国议会的考察，“吾人确见议会为社会之缩型。”议会是张东荪提倡“以议为政”的执行者。他分析说：“议会者自形式之法律而观，为国家之机关，自活动之政治而观，则为社会之缩型。”在议会中，聚集着国中各意见各党派各职业各势力各阶级，的“多数之人众”，“凡社会上各党派、各意见、各阶级、各职业，咸得其代表于此，以调和之德，为讨论之举；以议之结果，为政之实施。”这样，既能实现“多数政治”，又能得“以议为政”之实，国民得自由活动，社会得自然发展，政府得到有效的限制和监督，政治得以“流通日新”，中国便可以渐次步入近世文明国家的行列。

（四）阐发内阁制精神，主张中央采用内阁制

以“法治国”论、“对抗”论和“政治与社会分离”论为指导原则，张东荪逐步形成了中央采用内阁制、地方采用联邦制的思想框架。

民国初年，各派政治势力和代表人物为在中国实行近代西方的资产阶级政治制度而努力。但在实行具体的政体时却产生了较大的分歧。采用内阁制还是采取总统制？采取中央集权还是实行地方分权？当时曾进行过激烈的争论。在临时政府时期，孙中山领导的同盟会实行总统制，而孙辞职后，在《中华民国临时约法》中，改总统制为责任内阁制，旨在防止袁世凯专权。此后，宋教仁领导的国民党便极力主张实行责任内阁制。梁启超为首的进步党人，虽对国民党人不满，并曾一度拥护袁世凯政府，但也基本上主张实行内阁制。实行内阁制与总统制，本来是纯粹政治制度的问题，但由于其中包含有总统权限受限制与否的问题于其中，所以显得比较复杂。

早在1913年9月，张东荪在《庸言》上发表《内阁制之精神》，主张中国宜实行内阁制。他认为，两年以来中国所行之“内阁制”，与真正的内阁制不相符合，人们对于内阁制，并“未得明切之印象也”。他以为中国政治前途，不在选举正式总统，“全视乎内阁制果能完成与否为断”。“成则政治改良，不成则一如满清之旧而已。”他重点讨论了内阁制的性质，认为：内阁在组织方面，“内阁必由国会中有势力之政党组织之。”“内阁各员必由国会选出，总统任命不过表面形式而已。”在权力方面，“内阁为行政权之渊源，而实握此权，更无高权足以支配之。”“内阁为全国政治之中心，全国人之视线，亦只集中于内阁，而总统为无足重轻之物。”在权限方面，内阁总理必由国会选出，总统始得任命；内阁阁员非辞职或违法不得自由罢免；内阁有拒绝副署之权；内阁会议，总统不得列席；用人行政，其实权必在内阁，总统不过为执行宪法的补充行为之机关；内阁为行政部主体，总统为执行宪法的补充行为之机关。张东荪认为，中国“本为帝政之国，革命之后，全国人心仍不免有视总统若帝王之弊，非防闲过甚，致行政为之失其灵敏，即放纵过甚，致大权在握，恶感潜生，二次革命必将续起。是故欲救此弊，非内阁制不为功。”欲使立法、行政二部融洽而不专曲服于势，则非内阁制不为功。所以，他提出了自己的主张：“一、内阁总理由下院选出。二、内阁颁布阁令。三、用人权操诸内阁。”这样，方能使内阁操得实权，符合内阁制之精神，不再成为“非内阁制、非总统制之非牛非马政制”。