依据1863年和1864年的银行法案，国民银行的牌照可以由华盛顿特区的货币监理署颁发。任何符合法定条件的人都可以获得牌照，从这个意义上说，银行业是自由的，但是法定要求却十分严格。例如，对于最低资本的要求就很高，农村银行需要5万美元，大城市的银行更是高达20万美元，所以，很难成立小规模的国民银行，尤其是在大城市更加不可能。

由此，国民银行根据所在地区不同分为三类：中央储备城市银行（central reserve city），当时只在纽约设立；储备城市银行（reserve city），设在人口超过50万的其他大城市；地方银行（country），包括除以上两者之外的所有其他国民银行。

中央储备城市银行必须以财政部发行的法定货币（lawful money）的形式保持银行券和存款总额25%的现金准备比率，财政部发行的法定货币包括金币、银币和绿币。这项规定包含了法定准备金的理念，具有自由银行制度的特征。对于储备城市银行，法定准备金中有一半可以是库存现金，225另一半可以是存放于中央储备城市银行的活期存款。地方银行的法定准备金比率仅为15%，其中现金占准备金总额的比率须达到40%，其他60%可以是存放在储备城市银行或中央储备城市银行中的活期存款。

总之，南北战争前州立银行体系的分散结构被一个倒金字塔型的国民银行体系所取代，其中地方银行以储备城市银行为基础扩张，储备城市银行又以纽约的城市银行为基础扩张。在南北战争以前，每家银行都必须保持自己的铸币准备金，任何在铸币基础之上派生的银行券和存款都受其他竞争银行以及民众铸币赎回要求的严格制约。但现在，所有国民银行都将在纽约中央储备银行准备金基础上进行扩张。而且，这些准备金并非只有铸币，还有贬值的绿币。

虽然国民银行没有被强制要求将其部分准备金存入规模较大的银行，但它们一般倾向于这么做，因为这可以使其与大银行保持一致的扩张步伐，他们还享有“代理”银行授予的较高的信用额度，同时还可以赚取活期存款利息。那时银行通常向活期存款支付利息，直到1934年联邦政府禁止了这种做法。

此外，每一家国民银行的纸币扩张都与其持有的美国政府债券紧密相连，这种方式是南北战争之前自由银行制度的创举。国民银行只有在美国财政部存放债券作为抵押品才可以发行等值的银行券。因此，国民银行只能在购买的美国政府债券额度内扩大纸币发行。这一规定使国民银行体系与联邦政府的公共债务扩张密切相连。226联邦政府为其债务发行建立了一个有保障的永久性市场：银行体系信用要想扩张，就必须购买更多的国债。

《国民银行制度法案》中的其他几个条款对这一倒金字塔式体系也有着重要的推动作用。比如，国民银行必须以平价兑付其他国民银行的债务。即其他国民银行发行的银行券和支票。——译者注自由银行制度下有一个规律：在银行券或支票的膨胀时期，越远离银行总部的地区货币贬值得越快。然而，该条款强制平价兑付的规定打破了这一规律。另外，联邦政府同意国民银行发行的银行券和开具的支票按平价用来缴纳税费，从而赋予其准法定货币的地位。然而，尽管联邦政府给予国民银行这么多优惠条件，1867年的经济危机仍使得国民银行发行的银行券相对绿币贬值，甚至有不少国民银行破产倒闭。

尽管国民银行被要求平价兑付彼此的银行券和支票，但由于政府始终不承认分支银行的合法地位，使此要求难以得到落实。分支行制度本可以使银行间互相兑付变得更便捷，但是，州际甚至某些州内的分支银行的不合法地位阻碍了这种兑付的进行，也许这个规定的本意正是阻碍银行间互相兑付！更糟的是，联邦政府限制国民银行每月回收货币量不得超过300万美元，这也破坏了兑付过程的正常运转。Ibid., p. 132.此外，联邦政府还在1875年取消了银行券发行规模的上限。

年6月，美国国民银行体系结构发生了变化。自1873年危机爆发后，227国会采取了一项措施，取消了一切对银行券的准备金要求，只保留了对银行活期账户的准备金要求。这一举措释放了近2 000万美元的财政部发行的法定货币，活期存款大幅扩张。其结果是，银行券与存款彻底分离，银行券严格依附于银行持有的政府债务，而活期存款则根据准备金率以铸币和绿币为基础进行扩张。

如今，存款准备金似乎已成为限制银行信用扩张的精准可靠方式，但这种可靠性也是要大打折扣的。举例而言，政府的安全措施反而可能降低安全性，因为政府制定一个较低的安全标准会诱使私人企业将自身标准降低至该标准水平，同样，法定准备金率只是银行准备金比率的最低标准。自由竞争通常导致银行自发提高准备金率，而现在，银行将在法定准备金率的限制内，最大限度地放贷。法定准备金要求作为一种货币政策工具，与其说是限制性的，不如说是具有信用膨胀倾向的。

国民银行体系意在完全替代州立银行，但尽管该体系享有一些特权，许多州立银行还是拒绝加入这一体系。对于州立银行来说，国民银行的准备金和资本要求门槛过高，而且国民银行不允许发放不动产贷款。由于州立银行拒绝自愿跟进，1865年3月，国会决定对各州立银行的银行券加收10%的税收，这一税收实际上禁止所有的州立银行发行银行券，这一举措促成了银行体系的改革。1865年，国民银行货币发行的垄断时代开始了。

最初，州立银行因受到打击而萎缩，那时美国的银行似乎只剩下国民银行。1863年，美国共有各类州立银行1 466家，而1866年，这个数字锐减至297家。州立银行发行的银行券和开设的活期账户总额也由1863年的7.33亿美元减至1866年的1.01亿美元。然而几年后，州立银行再次崛起，不过相对于国民银行仍处于从属地位。228为了存续下去，州立银行不得不在国民银行开设活期账户，用以“购买”国民银行的银行券以偿付存款。总之，州立银行成为国家货币信用金字塔体系的第四层，位于地方银行和其他国民银行之上。除了备用现金外，州立银行的准备金以活期存款形式存放在国民银行，而这些活期存款可以随时在国民银行兑付为现金。在国民银行体系之下，银行货币的多层次扩张结构变得愈加复杂。

国民银行体系建立之后，库克坚定地投身其中。他不仅向国民银行出售它们所需的债券，还建立了自己的国民银行来购买这些债券，如费城第一国民银行和华盛顿特区第一国民银行，另外，库克的代理人还在美国南部和西部的小城镇建立了一些国民银行。

为了使国民银行体系进一步完善，需要在纽约建立一个实力雄厚的中央储备城市银行，充当地方和储备城市银行扩张的基础。该银行体系运行后不久，纽约便成立了三家国民银行。但是这三家银行，无论从规模还是声誉上来说，都不足以成为新银行体系的基础。这给了库克一个很好的机遇，他很乐意填补这个空缺，在注资500万美元后，纽约第四国民银行成立了。内战结束后，库克支持重新恢复铸币兑付，但前提是绿币必须由新的国民银行券一比一替换。1865年库克出版了一本小册子，极力鼓吹国民银行券及其对联邦政府债务的依赖性，他声称在不到20年的时间里，国民银行券流通量将达到10亿美元。事实上，库克所说的与事实不符。历史上，国民银行券从来没有达到这个规模，反而是活期存款账户余额在1879年时达到了10亿美元。库克在小册子封面上写了一句发人深省的话229，“国家债务是国家的福祉。国债是公共财富、政治团结、工业发展和国家货币的安全基础”。参见Sharkey, Money, Class and Party, p. 247。