倾听来自纳税人的声音

当今世界上，纳税人权利保护问题受到越来越广泛的关注，几乎所有倡导法治的国家，无论其发达程度、地理位置、社会制度、历史传统如何，都在宪法中设置了纳税人权利的内容，在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中，对税收的法治性质作出明确的阐述，并几乎无一例外地将相关的权力赋予议会或类似的立法机构。

宪法之“法”，是反映国民共同意志的民主立法，是保障纳税人权利不受侵犯的自由之法。正义、平等、人权等价值观在一国宪法中应得到准确和充分的体现，并将保障生存权、有支付能力、公平税负、预算合宪等原理作为纳税人基本权，贯穿于这个国家的所有税收法律中，这是一个现代法治社会须臾不可有所忽略的基本要求。

但是，在中国的语境中，税收却只是作为政府筹集财政收入的工具而存在的，换句话说，政府是在征收和使用自己的钱，跟纳税人没有直接的关系。我国宪法在公民权利和国家架构等方面的规定虽然在形式上与大多数西方宪政国家的相似，但我国宪法文本在税收方面的欠缺却是明显的。宪法中只规定了公民有依照法律纳税的义务（第五十六条），而税收本身，这个无论对于政府还是公民都至关重要的问题，在新中国成立以来的四部宪法中，都未作过任何规定。国家税收权力的归属至今都是阙如的，既没有规定纳税人的权利，也没有明确说明征税是否需要国家立法机关的同意，在这个涉及国家生死存亡和政府与公民关系的最重要问题上却是空白，不能不说是国家法治层面的一个极大的缺憾，以致在税收实践中引发了诸多的问题。

这也就可以解释，为什么底层民众在面临纳税（包括“缴费”）的困境时，很难寻找到相关的法律渠道来维护自己的利益，为什么一些地方官员可以动用行政权力对付普通民众，而不顾他们的宪法权利。当我们谈到某些人肆意耗费纳税人的税款，或未经纳税人同意便开征新税、增收旧税的时候，应该先弄清楚，这里所涉及的究竟是行政权力不到位的问题，还是公民的纳税人权利不到位的问题。

税收是制度，是法律，是政策，也是一个国家、一个民族的文化，它反映出作为征税方的国家（政府）和纳税方的纳税人合作与互动的关系，但以往我们看到和听到的，更多的是来自其中一方的声音，而另一方则沉默不语。我认为，在一个崇尚民主、法治的现代公民社会中，这不是正常和可持续的。我国宪法和其他法律的缺陷亟须加以弥补，纳税人有权利、有义务依照宪法和法律发出自己的声音，说给整个社会听，说给政府听；而握有政治权力的官方，则应该对这些以往比较陌生的声音予以积极的回应。政府与民众良性互动，则我国通往公民社会的长途行军，也就迈出了实质性的一步。

纳税人的基本权利和各项程序性权利应建立在宪法和宪政的基础上，并准确反映在我国宪法、未来的税收基本法和其他新老税收法律之中：

—税收是公民依法向征税机关缴纳一定数量的财产，而使政府具备履行公共服务能力的一种活动。从形式上说，税收表现为公民将自身创造的财富和财产权利的一部分无偿让渡给国家和政府，公民则因这一让渡而获得要求国家和政府提供公共产品和公共服务的权利。因此，将公民的财产权列于政府税收活动之先，对纳税者保持足够的尊重和谦让，是宪政民主制度下税收的典型特征。

—税收因直接涉及对纳税人的自由和财产权的限制或剥夺而成为立法事项，由公民选出的代表按照立法程序制定一切税收和预算（用税）之法律。以公民的认可和同意为前提，是税收的宪政本质，突出的是公民在国家税收活动中的主体地位和主动性作用，具有百分之百的理由。这个认识与中外历史上人民在反抗封建君主、争取制税权斗争中的地位和作用是一致的，而且淡化了传统税收理论对税收强制性、无偿性、固定性的片面强调，使之更加容易为纳税人所接受。

—立法机关依据宪法所授之权制定税收和预算法律，并依据宪法保留专属自己的立法权力，任何其他主体均不得与其分享这种立法权力，除非立法机关愿意将一些具体而细微的问题授权给政府或其他机关，而这种授权也必须在宪法的框架之内进行并在授权范围和时间上作出明确限定。未经立法机关允许，任何政府机关不得在行政法规中对税收要素等作出规定。

—排除政府自行订立税收之法的理由是，政府既是税收利益的获得者，又是向国民提供公共服务的执行者。如果仅依照其自立的行政法规来规范征税行为，可能会导致其征税权力的任意扩大和提供公共服务义务的任意缩小，直接导致公民财产的无谓损失，故必须以法律进行约束，从根本上排除政府侵犯国民利益的可能性。

—一切税收法律都不得违背宪法，不得侵犯宪法所保障的各税收主体的权利和自由。政府征税所依据的只能是公民行使权力的立法机关制定的法律，这意味着不允许存在任何超于宪法、税收基本法和相关税收法律之上的权力，意味着任何人不得因违反宪法和税法之外的原因而受到法律的制裁。此项原则十分重要，它是法治政府和专制政府的区别所在。在实行法治的地方，政府（各级）不能随心所欲、为所欲为。如果将这个原则引申下去的话，就是一切税收法律的执行都必须接受违宪审查，而审查工作则应由最高法院、宪法法院或宪法委员会进行。

—宪法和税收基本法所界定的税收基本制度和基本政策，应具有约束和监督政府征税和用税行为的作用，以确保公民正常的生产和生活不受税收的过分干扰和影响，且能保持持续改善的趋势。作为公共品的购买方，公民有权决定政府提供的公共服务的种类、数量、质量和价格，有权要求征税和用税的全过程保持公开、透明，有权要求政府的所有施政行为置于纳税人的监督、控制之下（即使有需要保密的部分，其范围及期限也应当由法律程序予以约定），有权要求政府保持廉洁，节约纳税人的每一分钱，有权反对政府机构无限膨胀、人浮于事、虚耗税款。

—国家宪法和税收法律须平等对待每一位公民，所有公民都须承担起国家宪法和税收法律所规定的纳税责任。税收负担必须依据纳税人的负担能力分配，负担能力相等者税负相同，负担能力不等者税负不同。当纳税人的负担能力相等时，以纳税人获得收入的能力大小为确定税负标准的依据，所得指标不完备则可以财产或消费水平作为补充指标；当纳税人的负担能力不等时，应当根据其从政府活动中得到公共利益的多少来确定税负标准的依据，或以社会牺牲最小作为衡量标准。

—公民的纳税义务因法律规定而产生，因法律修正而变动，其财产权不受法律规定之外的任何干涉。公民仅承担宪法和法律规定的纳税责任，有权保卫自己法定和神圣的财产权，有权拒绝法定纳税责任之外的任何负担，有权抵制来自任何机构和任何人的违反宪法和国家税收法律的行为。政府和税务机构因自身的不法行为给公民财产造成损失的，应予以补偿和救济，所有公务人员都须承担起相应的法律责任。

与纳税人相对应的是什么？一般认为是“义务”，我却以为是“责任”。用安·兰德的哲学观分析，“义务”是哲学史上最具破坏力的反概念之一。反概念是人为的、不必要的、没有实际功用的概念，其唯一的功能是替代和清除正常的概念。“义务”不外乎舍弃个人的目标和利益，无条件服从于权威。兰德认为，“义务”一词清除了不止一个正常概念，“所有关于生命的真谛都在它面前应声而倒，难以在实践中指导人们的行为”。而“责任”的含义则要清晰、准确得多。责任就是担当，就是付出，就是在得到社会给予的服务后作为回报做好分内之事。对于税收来说，责任足矣，何需义务？所以我同意兰德的观点，认为公民社会需要纳税人尽的是责任，而不是“义务”。当然，哲学意义上的“义务”辨析与纳税人权利问题的勾连目前还显得比较陌生和前沿，需要在学术界内外作进一步的讨论。

“千江有水千江月，万里无云万里天。”纳税人权利意识是每一个公民都需具备的基本精神，作为法律法规条款，它可以使无数人得到保护和救助，人们每一天的幸福生活都与之密切相关。这就是人人参与、人人受益，人人为我、我为人人的道理，它是民主的，也是普世的。让我们大家共同为之努力吧，值得！

李炜光

天津财经大学财政学科首席教授