之所以要由立法机构决定，还有另一个重要原因，即关于税的决定是如此重要，因此应当以制定法律的程序来制定有关税的决定，并使之具有法律效力。如果说在专制时代，民众与政府之间关于税的契约是推定存在的而隐含的，那么在宪政制度下，税就真正表现为成文合同的形态，也即由下议院提起、通过立法程序并最终由整个立法机构审议通过的、具有正常效力的法律。由立法机构通过的预算案是立法机构制定的法律，尽管该法律的效力也许只持续一年，但它仍然是法律。

总之，税收法定原则的含义就是，税法主体的权利与义务必须经由民众直接而自由地选举产生的代议机构所制定的法律予以规定，税收要素必须由法律予以明确规定，征纳主体的权利与义务只以法律规定为依据，否则任何主体不得征税或者减免税。

需要特别注意的是，税收法定原则中的“法”，一般是指狭义的法律，即各国最高立法机构所通过的法律，不包括各国最高行政机构所颁布的行政法规。只有以由最高立法机构通过的法律来规定税的重大事务，才最接近于税的自愿原则。

这种法律所要确定的关于税的事务的范围十分广泛。它首先包括税的宪法安排。当然，这方面的安排本身已属于宪法范畴，比如规定由民众直接选举产生的代议机构是税的决策机构，规定政府使用税款的基本原则。其次包括宏观税负总水平的确定。这一水平不必精确，但人民直接选举的立法机构必须时刻盯住人民的纳税意愿。在此水平下，要确定具体的税种结构，最后再决定各税种的税率。

税收法定原则意味着，有关税的重大决策，行政部门是无权参与的，最起码无权作出决策，不论行政部门的代表是世袭的国王，还是民选的总统。一切有关税的重大决策，都只能由人民直接而自由地选举产生的代议机构来决定。也就是说，岁入法案、预算案原则上是由议会制定的，而不是由行政部门制定的。在这里，特别要注意“发起”的意义，“发起”一词表明了税的自愿原则。既然税是民众自愿授予政府的，那授予者就居于主动位置。授予哪些收入、授予多少、怎样授予，这些只能由授予者通过其代表来决定。被授予者只有等授予者作出决定后，才能按照授予者的安排，获得其法定的岁入。

税收法定原则旨在将行政部门排除在有关税的重大决策之外。关于税的决定之所以呈现为法律的形态，以法律的形态来确定，是为了给征税和用税的各个政府机构设置刚性的约束。不论是在宪政国家还是在专制国家，行政权力始终具有扩张的内在趋势，行政官员都希望增加自己可以支配的资源、都有增加税收的强烈愿望，但这种愿望显然与民众的愿望相反。宪政国家必须迫使政府官员顺从民众的偏好，约束其扩大收入的冲动，做到这一点的有效办法就是用法律来明确规定政府可以得到哪些收入。

当然，从英国的现实来看，很多税收法案是国王首先向议会提出要求，再由议会审议、同意的。但也正是这一事实，引发了议会与国王的对抗，最终，议会确立了自己的“主权者”位置，从而真正成为一切税收法案的“发起者”。这一原则也体现在美国等其他宪政国家的宪法中。

既然税是法定的，那反过来就可以说，所有在相关法律之外征收的税都是不合法的，不论政府以什么借口、通过什么样的文书、以什么样的形式收取。税收法定与权力法定的原则是一样的，政府官员只能行使法律明确授予的权力，而不得行使法律未明确授予的权力。同样，一切税收都需要以明确的法律授权为基础，任何没有法律授权的税收都不具有合法性，人民可以予以拒绝和抵制。

税收法定原则限定了征税是议会的权力，是对“无代表权不纳税”的具体实践，但这还不够，因为收多少税并不是最重要的，最重要的是如何使用这些税。征税必须有法律依据，税款的使用也必须有法律依据。合法征税、合法用税，这是连在一起的。税收是纳税人向政府购买公共服务的对价，纳税人花一大笔钱却并不一定可以买到物有所值的政府服务。政府并非不会犯错、无所不能的“神”，它作为决策的制定者，也在追求自己利益的最大化。政府时时都有扩大其财政职能的冲动，不断增加财政支出，从而不断要求加税，让纳税人让渡更多的财产。在财政支出方面，政府谋求私利的表现并不少见，比如政府各部门竞相争取更多的财政资金，官员为了政绩不断上马大项目，费用巨大却浪费严重，既不考虑纳税人的需求又不考虑资金的使用效益。

在英国宪政实践的初期，税本身是与预算交织在一起的。国王需要一笔钱用于某项开支，因此需要议会授予某笔税。英国议会的征税立法在某种程度上附属于预算立法，很多税种需要通过预算由议会一年一度予以确认，凡未被议会确认的，即丧失法律效力，政府不能再行收取。

从19世纪后期开始，各国的行政权力趋向膨胀，在20世纪前半期尤其明显。比如在美国，行政部门在预算案制定过程中的作用大大强化，预算案虽然由行政部门编制并提交国会，但是国会尤其是众议院必须参与预算编制的全过程，并享有最终的审查与决定权。英美等国甚至直接将立法程序应用于预算审批的过程，预算通过即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。这样，政府的一切收入和支出，都必须经由立法机构最严格的审查。这种审查能最大限度地把民众意愿导入预算中，使预算收入和政府开支都最大限度地接近民众的偏好。当然，这种审查也是对行政部门预算权的一种限定和制约，如果没有这种限定和制约，行政部门就会倾向于滥用自己的权力，财政收入的自愿性就会越来越淡薄，甚至变成对民众的强制征收；而财政支出的公共性也越来越淡薄，从而成为政府官员分肥的对象。

假如预算采取的是立法程序，预算立法必然成为议会最重要的立法活动，因为议会每年都要制定这样的法律，而且这种立法是所有立法的基础和实现条件。现代议会的立法通常并不制定严格意义上的法律，即哈耶克所说的“一般性正当行为规则”，相反，立法当中大量涉及具体的利益分配，比如兴建某项工程、向部分民众提供某种福利、设立某个监管机构等，所有这些最终都与预算有关。没有预算立法的支持，这些立法就难以实施。所以，制定和审议预算是议会最重要的日常工作。