提比利乌斯改革初期，元老院中的开明派赞成，固守既得利益的反提比利乌斯派也不能公开反对，就是因为军队质量下降的问题非常突出。现在应服兵役的公民数量逐年增多，加之各行省局势平稳，军队减少编制，对军人的需求自然下降。人就是这样，只要没有火烧眉毛的事，对根本性的问题往往健忘。罗马恢复了和平，制约自身发展的根本性问题不突出了，早该解决的事就又被推迟了。

即使没有那么紧迫，但也不能忘记需要解决的根本性问题，持这种清醒认识的不止提比利乌斯的弟弟盖乌斯一人。元老院那些当初支持提比利乌斯改革的开明派，也都认为应该纠正罗马社会不断扩大的贫富差距。然而令他们意想不到的是，提比利乌斯在推行改革的半年间没有碰到的障碍，现在让他们碰到了。

提比利乌斯·格拉古的农地改革，简单说就是将超出法律规定多借用的国有土地予以没收，再借给失去农地的城市无产阶级化的平民。这个改革，建基于权利公正，因此没有问题，但随着农地法的实施推进，另一个问题冒头了。

国有土地的借用已经进行了几个世纪之久，其间土地租借权的广泛转让是可以想象到的。禁止转让，是提比利乌斯农地法的关键点之一。

租借权仅在罗马公民之间转让，这个问题好办，如果不正当多租借土地，遵照农地法没收就是了。你既然是罗马公民，就有遵守罗马法律的义务。

然而，土地租借权如果转让给罗马公民以外的人，即转让给了加盟“罗马联合”的其它城市国家的公民，怎么处理？当发现这种情况多得出乎意料时，问题就来了。

如同本书第二部《汉尼拔战记》中所述，以罗马为盟主的“罗马联合”各城市国家之间，除了军事同盟关系之外，由于道路等基础设施也是同盟各国共有，各国的关系已经超越了防卫上的命运共同体，在经济方面也成为命运共同体。不仅在共渡布匿战争“国难”时期，就是在罗马的霸权遍及地中海世界期间，军事、经济上的“罗马联合”都在发挥作用，而且有越来越紧密的倾向。

然而，罗马公民和同盟城市的公民还是有区别的。可以要求罗马公民承担罗马公民的义务，但不能要求同盟城市其它国家公民承担这种义务，因为不具备同等权利者，不能要求同等的义务。假如要求承担同等的义务，就必须给予同样的权利。向不享有权利者要求承担与权利相伴的义务，就是干涉内政。“罗马联合”是以各城市国家互不干涉内政为前提建立起来的战略同盟，因此，如果出现了成员国被干涉内政的情形，联盟就会解体。