清政府数百年来一直把琉球王国视为自己的属国，日本实施“琉球处置”，禁止琉球王向清朝朝贡时，清政府曾进行了抗议。1879年4月4日，日本完全吞并了琉球；5月10日，清政府通告驻北京的日本大使宍户玑，表示不承认日本的处置。日中两国间就琉球的所有权问题展开了长达一年半时间的交涉。其间，适逢美国前总统格兰特在东亚旅行，曾在清政府的请求下尝试在日中之间进行调停。清政府首先提出了一个三分方案，即把琉球分成原来的琉球、“琉球中山”即冲绳岛以及“琉球三十六岛”三部分；北部的自17世纪以来一直由岛津藩管辖的奄美群岛归日本领属，中部的以冲绳本岛为主的群岛归还给前琉球王并恢复其王国，南部的宫古、八重山群岛则归中国领属。

日本拒绝了这个方案，并打算把琉球当做与清政府进行讨价还价的资本。也就是说，如果清政府同意其已给予或将给予其他各国的“通商上的方便”——在中国内地进行通商的自由等——日本人也一律均享，并将此作为追加条款补入“日清友好条约”的话，作为补偿，日本将二分琉球：宫古、八重山群岛归中国领属，冲绳群岛以北则归日本领属。

对于日本的所谓“分岛、改约”方案，清政府内部意见不一。但当时清政府正好在伊犁与俄罗斯发生边境纠纷，因此，向日本让步、尽快解决琉球问题、密切日中关系以孤立俄罗斯的想法在清政府的总理衙门中占了上风。1880年10月，总理衙门与宍户大使根据日本的提案议定了分岛改约的条约案。

但后来，在清政府内部，北洋大臣李鸿章强烈反对分岛改约，因此中国代表未能在议定的条约案上签字。11月1日，中国方面通知宍户大使说：对于分岛改约案，在皇帝听取南洋、北洋两位大臣的意见后，决定加以修改再行正式通告日本方面。

宍户指责中方出尔反尔，于第二年（1881年）1月5日，向中国递交了一份口气强硬的文书，大意是“贵国拒绝我国好意，主动毁弃两国代表议定的事项，今后在琉球处置问题上我国将永不接纳贵国的异议”，之后便愤然回国。①

①参见《日本外交文书》第13、14卷“关于琉球所属问题日中两国纠纷一事”；王芸生著：《六十年来中国与日本》第1卷。