更重要的是，“土地换户籍”的重大创举是将土地的使用权和所有权分离，并由此使土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。在现有的法律制度下，土地所有权并未直接赋予农民。很多人说，法律是可以改的。但问题是，法律改了，对农民就一定好吗？

设想有个在城市打工的农民，他家住在离城市很远的农村，即使将他家的宅基地所有权界定给他，这个所有权也不值钱。但若将他的宅基地所对应的建设用地指标作为土地使用权界定给他，这个指标的价值却可以与原宅基地的区位脱离，因为它的价值体现在可被用来将城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现土地的增值收益。

现代经济学一个迟来却伟大的认识是，空间对劳动生产率和资源利用效率有决定性作用。而“建设用地指标交易”的重要之处在于，它可以回避法律层面的障碍，解放城市近郊土地的生产力，且使农民宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于维护农民权益。

必要的妥协

“土地换户籍”这5个字让人浮想联翩，侵权、剥夺、腐败、贫困……而且常有具体的实例让人在情感上倾向于否定这场正在涌动的变革。“土地换户籍”这个词组之所以被妖魔化，是因为它成了地方政府为追求GDP和税收而圈地、圈钱的代名词。

2010年，在凤凰卫视的一次辩论里，我提出不能因噎废食，不能因为一场改革在具体操作环节中出现问题，而让整场改革夭折。改革是否应该推进，首要标准就是，它能否增进公共利益，或说“做大蛋糕”，而“土地换户籍”在第一个标准之下极为必要。

第二标准是利益分配的公平性。在“土地换户籍”的改革中，公平的底线是不让任何人的利益受损。更高的要求是，让处于弱势的农民得到足够高的补偿。

人们习惯用第二标准上的缺失（特别是个案中的不公平）取代第一标准在全局意义上的进步。我的看法是，给定现有的法律安排，特别是土地所有权的安排，如果说“土地换户籍”是个妥协，那也是必要的妥协，它的必要之处就在于，它是一场巨大变革的第一步，其意义不亚于当年的家庭联产承包责任制。

至于这场变革中出现的阴影，则要在媒体上曝光，要用法律去规范。我们不能为回避矛盾而停滞不前，不能等矛盾转化为危机，才认识到改革贻误了时机。