美国国安会体制的运转

虽然在战略问题研究、跨部门协调和人才使用方面不乏可圈可点之处，但总体来说，美国国安会体制运转得不怎么样。这可能会出乎很多人的预料。一段时期以来，一些人对美国的国家安全和军事体制议论颇多，但往往言不及义。比如在军事领域，有些人就很看好美军的参谋长联席会议。熟悉世界军事史和美国军事改革历史的人们很清楚，集中统一是军队战略领导指挥的内在要求，美军也不例外。总参谋部体制（普鲁士-德国首创的）最有利于军队的集中统一，而各军种首长的联席会议则类似于军种间的联盟或委员会，即使它完美运转，其限度也无非是独立军种之间的“联合”，而不是总部的统一领导指挥。这一点，无论过去与现在，东方与西方，无一例外。美军的领导管理架构来自美国的传统和社会结构，如海军号称“小三军”（拥有完整的陆海空作战能力），而海军陆战队则是“小小三军”（自身同样拥有完整的陆海空作战能力，包括装备了大量固定翼飞机和主战坦克），美国海军及海军陆战队对自身特色的坚持不利于美军总体战略管理效益。某些国家和地区也设立了“参联会”，这基本上属于丧失独立战略思考的结果。艾森豪威尔在战后指出，“军队重大战略问题，是不能靠委员会协商解决的”。在他任总统期间，克服种种阻力通过了两个军事改革法案，大大强化了国防部长的权力，为20世纪60年代麦克纳马拉的军事战略管理改革创造了必需的条件。国安会体制问题与此类似。各大国国家安全领域的首要和主要问题都是集中统一，区别在于达成集中统一的方式和途径；基本矛盾都是如何处理集中权力与下放权力的关系，对此没有一劳永逸的解决方案，大原则无非是因时制宜、因地制宜、因事制宜（在关注信息、通联与指挥技术因素作用的前提下）。

在小布什的“一号国家安全总统指令”中，首次以总统指令的方式阐述了“国家安全”的含义，包括“保卫美国，保护美国的宪政体制，在全球推进美国利益”。在小布什任内，美国对外推进单边主义达到一个高潮，同时对美国本土的防御也达到一个高潮。无论对“美国安全”的这个界定，还是这两个相互关联的高潮，都表明不能仅从“安全”一词的直接意义来考察美国的国家安全体制。上文所说的美国国安会体制总体上运转得不怎么样，理由包括但不限于：

一、从净结果来看，二战后美国是对外发动战争最多的国家，也是对外实施包括暗杀、秘密情报及破坏活动最多的国家，至今仍然对外推行双重乃至多重标准，仍以战略对抗为焦点运筹与其他大国的关系。美苏冷战虽然已经成为历史，但不应忘记美国逼迫前苏联进行军备追赶，最终导致双方发展和装备了违背所有常识、理性和良知，可以毁灭地球十几次的庞大核武库。当今世界的重大安全风险和隐患，如核扩散，其根源皆在于历史上和现今美国仍在执行的政策。尽管不排除在某时某事上，国安会体制帮助美国赢得了某种竞争优势，但总的来看，这套体制对世界、最终对美国的消极作用大于积极作用，负面作用大于正面作用。甚至可以这样说，如果美国没有这套体制，世界会更安全，美国也会更安全。

二、二战后，几乎每一任美国总统都会对前任的国安会体制提出批评。如艾森豪威尔批评杜鲁门的国安会体制杂乱无章、半死不活，肯尼迪批评艾森豪威尔的国安会体制是“废纸制造厂”，尼克松与基辛格把民主党总统搞乱国安会体制的潜力发挥到了极致，里根则绝不允许自己的政府里出现基辛格、布热津斯基式的总统国家安全事务助理。进入21世纪后，美国战略界组织了多项对国安会体制的大型研究，提出许多改革建议，认为以“变革”为口号上台的奥巴马在国家安全领域的改革却太小、太少、太慢。也就是说，美国领导者及战略界，对其国安会体制的评价并不算很高，且都有所依据。