从战略构想起步

如果说，真正的国家安全战略联合规划很困难，那么注重国家安全“战略构想”的运用，既可加强战略的设计，突出重点，随着时间的推移又可实质性地加强总体规划。综观美国战略界的意见，战略构想指国家在未来一定时期，对自身的期望和设想。它回答要到哪里去、怎样去这些基本问题，标示了未来国家安全的大格局、大脉络以及前进的大方向。战略构想是真正进行大战略设计和规划的第一步。

历史上，美国国安会系统及各主要职能部门，不同程度上使用过四种规划方式：

一、自上而下、着眼目标的规划，即目标驱动的规划。这是一种符合常理、以我为主的规划方式，但实际上大多流于形式，走过场的居多。其原因，一是战略目标的确定并不容易，过于笼统，失去指导意义；过于狭隘，起不到全局性作用。二是政府的实力和资源往往掌握在职能部门手里，导致职能部门规划是实的，整体战略规划则是虚的。各职能部门内部同样如此，例如军事领域，各军兵种规划是实的，而整体军事战略规划则是虚的。由此，国家安全战略规划往往徒有自上而下之名，实质是自下而上。

二、着眼外部威胁，根据威胁判断来开展规划工作，即威胁驱动的规划。这种规划方式的优点是加强了规划的针对性，缺点是有可能使规划处于被威胁牵着走的被动状态。一旦威胁判断错误或威胁出现重大变化，整个规划都要推倒重来，但针对特定威胁而发展的重大能力及其资源投入却不可能迅速发生变化。

三、着眼技术，根据科学技术发展所可能带来的战略能力进行规划，即科技驱动的规划。这种方式有利于在战略上把握科技的力量，在规划中占有越来越大的分量。然而，由于科技力量的多样性和科技突破的不确定性，这种方式依赖于战略目标的设立和对未来威胁的判断，难以成为主导方式。

四、着眼预算，根据预算的多少来进行规划，即预算驱动的规划。在绝大多数情况下，这是美国国家安全的军事战略规划的实际方式。“战略决定规划”还是“预算决定规划”，经常成为关于某个战略规划好坏的争论焦点。这反映出，由战略来决定规划虽是普遍的愿望，而现实却往往是预算决定规划。

美国各职能部门普遍每隔四年进行一轮战略规划。这种做法与领导者的任期因素有关，同时也与对内外环境的把握程度，以及根据实际执行效果的积累对原有规划进行评判和修改有关。这种按一定周期进行的规划有其合理性，但也存在难以克服的弊端。例如，在当今的变革时代，“计划赶不上变化”，越来越成为常识性真理，传统的周期性规划难以从根上解决这个问题。根据计算技术发展的“摩尔规律”，每隔18个月，计算机芯片功能提高一倍而价格下降一半。按四年一轮进行评估和规划算，当某次评估规划完成时，当初据以做出评估的世界物质基础和能力已经发生了重大变化。再如，某些大项工作，如重大装备工程，其周期往往超过10年，跨两个甚至多个规划周期。新一轮规划往往难以根据新情况和新条件对既定大项工作安排做出大的调整，由于这些大项工作占用了巨量资源，必然牵制新一轮规划对资源的调控效果。