国安会体制对美国赢得

世界唯一超级大国地位发挥了作用

莱尔德、施莱辛格等美国多位国防部长在卸任后表示，国防部长这个职位的责任和负担过于重大复杂，“对任何一个人来说都是不可能完成的使命”。如果国防部长履行的责任如此困难，那么总统履行责任面临的困难可想而知。杜鲁门在得知继任总统消息的第二天对朋友表示：“我不知道你们有没有过被一车干草压在身上的遭遇。昨天他们告诉我这件事时，我觉得天塌下来了，月亮和所有的星星都压在我身上。”这段话生动地体现了总统职位的压力。二战后，由于美国与世界的关系发生了转折性变化，由于激烈的大国竞争，也由于美国各职能部门之间内部的摩擦冲突，美国设立包括统一的国防部、中情局和国安会在内的枢纽性机构，以此为支点经营美国与世界的关系，开辟争霸与称霸的道路。历任总统均在不同程度上曾试图将国家安全和对外政策的领导管理责任下放到国务院、国防部等职能部门，但最终都行不通，因为战略决策的最高权威和最终责任在总统，而总统要履行这些责任需要可以信赖、着眼全局，而且方便就近的决策支持，总统国家安全事务助理和国安会办公厅承担了这项重要工作。

总统国安事务助理及其办公厅承担这项工作的重要方式，一是主持“国家安全问题研究备忘录”和“总统国家安全决策指令”（不同的总统采用不同的名称），其中研究性备忘录相当于针对重大问题组织实施跨部门的战略评估，形成判断结论上报总统参考，决策指令则是总统的决断。二是总统国安事务助理及办公厅通过部长级、副部长级以及工作层联席会议来组织协调战略评估和政策执行。与此相关，我们说过20世纪80年代中后期美国定期制定和公布的国家安全战略没太大实质性意义，但应看到，提出“国家安全战略”这个战略概念本身，为美国战略界探索国家安全问题提供了整体框架，解决问题的全局性线索，指引了战略研究的方向，并有利于人才的培养和战略思想的积淀。这再次表明，研究评估工作是重要的，当然更重要的是研究与经验的平衡，而决定性的则是人才。战略和规划固然意义重大，但其终极价值并不是对不可预测的内外环境的规定（没有任何国家有这种能力），而是准备好应对突变的能力、状态和人才。

我们不能把二战后美国在安全领域的成功都归于国安会体制，也不能把失败都归于这个体制。美国的成功与失败及其原因是个复杂得多的故事。例如，美国国安会系统与美国核战略的相互关系。美国号称是“世界上最强大的民主国家”，然而，美国的核战略权力掌握在极少一部分人手里。反对取消核武器的理查德·哈斯提出：“有关核军控的概念问题已经解决，剩下的只是执行问题。这是‘内部人的工作’。”这是反映美国核战略本质一个相当敞亮的说法。可以说，美国的核战略和政策，无论就过程和结果而言，都不是民主的，而美国却把“是否为民主国家”作为奉行核双重标准的依据。美国学者约纳森·赛尔在《时代礼物：现在就要取消核武器的理由》这本书里指出：“美国人民从来没有投票来决定将‘首次打击’或‘升级主导’作为国家核战略。从来没人问美国人民，他们是否希望拥有对前苏联进行先发制人打击的能力，或用逐步升级的阶梯来控制常规战争危机。从来没人问过美国人民，他们是否希望以全球毁灭为威胁工具来对付其他国家。”特纳上将说：“核作战条令成为官方政策，是因为没有经过彻底的公众审议和辩论。今天没有任何其他领域比核领域更需要贯彻公众对官员的控制原则。”“或许美国人民的意志，是唯一能阻止向首次打击能力前进的力量。”“民主，是核战略最薄弱的环节。”“最终，解决核问题靠我们，而不是核战争的鼓吹者。未来并非我们注定要面对的，而是我们创造出来。”美国国安会体制在核战略上发挥了重大作用，而这个作用在程序和合法性上正当与否，短期和长远后果又如何，却相当复杂。