〔解答〕“意见”这个文种，虽然在1996年5月3日《中国共产党机关公文处理条例》和2000年8月24日《国家行政机关公文处理办法》发布之前，尚不是党的机关和行政机关的主要公文文种（亦称“法定文种”），但建国50多年来人们一直在用，而且使用的还相当多。那时人们的用法主要限于向上级表达工作上的认识、看法、困难及处理解决的意见，以便取得上级支持，给予批转。人们通常称这种做法为“部门意志的上升与转移”，即某一部门上报的“意见”，经上级机关这么一转一批，“部门的意志”就转移上升为“机关的意志”。也有的部门上报的“意见”，虽不是要求批转，但希望上级做出批示回复，以使上级对自己的某一认识看法和解决措施得到肯定，这是当时使用“意见”的又一情形。

近些年来，人们对“意见”的使用在不断发生变化。主要表现在先前只用于向上行文的“意见”，开始用于平行及下行特别是向下行文。因此，加强对“意见”文种写作的研究是十分必要的。

新《条例》第二章第八条第七项规定，“意见”适用于对重要问题提出见解和处理办法。具体而言，主要有以下几个方面：

1．“意见”所涉及的内容必须是“重要问题”。所谓“重要问题”，应当是当前工作中所遇到的涉及全局性、方针政策性的重大事项和主要问题，特别是新问题。“重大”是就“一般”而言，“主要”是就“次要”而言，“新”是就“常规”而言。

2．“意见”的写作形式，对“重要问题”不仅要有所“见解”，而且要有“处理的办法”。“见解”就是对问题要做出全面中肯的分析，提出自己的看法和观点。然后，在分析认识的基础上，拿出切实可行的解决办法和措施。只提出问题，而对问题的分析轻描淡写，对问题的解决含混不清，一切全凭上级去拿主意、想办法，是“意见”的写作所忌讳的。

3．“意见”在一般情况下只有建议性质，这样的“意见”是指来自下级的，一经上级批转或批准，即从建议性转化为指导性和约束性。另一种来自于上级机关的“意见”，虽然文种名称叫“意见”，这里的本质含义已不再是参谋建议的性质，而是有了“指示”性。目前，在实际工作中这种来自于上级的“意见”大有增多的趋势，它有利于促进机关工作作风的民主化，增强机关公文的公关意识。

关于“意见”的结构与写法。由于“意见”行文方向的多样化，其结构写法也呈现不同的样式：

一是上行文的“意见”。多采用“撮要分条”的结构写法，如四川省农业厅写给省政府《关于加强农村统一灭鼠的意见》一文，开头先用两段文字，交代了加强农村统一灭鼠的缘由、背景与必要性：“近几年，我省农村害鼠正处于繁殖高峰期，农田害鼠密度回升较快，鼠害猖獗，部分地区危害程度超过历史水平。……加强农村灭鼠是发展农村经济的一项重要工作。……”这就是提出与分析问题，此谓“撮要”。然后通过一个过渡句“为了长期控制鼠害，……保障农业生产安全，现就加强农村统一灭鼠提出以下意见：”进入主体部分。主体部分采用“分条”的方法，并列讲了“加强领导，坚持农村统一灭鼠”、“明确职责，落实任务”、“加强督促检查，保证灭鼠效果”三点意见，这属于解决问题。最后以“以上意见，如无不妥，请批转各地贯彻执行”结束全文。这种结构是上行“意见”的基本形式，它的特点是主旨显露、要求清楚、一目了然。

二是下行的“意见”。由于“意见”所涉及的是重大且又新颖的问题，内容一般都比较复杂，正因为如此，在写法上大都采用“分部分”的形式。以《国务院关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》为例，全文由完整的“开头—主体—结尾”组成。开头部分通过“抑扬”结合的修辞方法，在肯定棉花流通体制改革取得初步成效的基础上，突出强调了“问题”所在，进而递进到对“必要性”的议说，这三小步不仅简明自然、逻辑严密，而且顺理成章、步履清楚。

“近年来，各地区、各有关部门积极贯彻落实国务院关于棉花流通体制改革的一系列政策措施，取得了初步成效。……（这里删节了70个字，是讲成绩的——笔者注），但是当前棉花流通中仍然存在一些突出问题：……（问题写了4点，66个字——笔者注）。因此，必须进一步深化棉化流通体制改革（这段属于“必要性”的议说文字，共84个字，本处略——笔者注）……现提出如下意见：”例文主体部分，紧紧围绕“进一步深化棉花流通体制改革”这个主旨，分条列段并列讲了七点意见。各条之间无直接的联系，属于横式关系，开头处都有一个显示段旨的小标题。结尾处独占一个部分，使用完整的一段文字对各级人民政府提出了加强组织领导的具体地求，与开头处的“必要性”形成相互照应。由于这是一份下行的“意见”，所以文中经常出现“必须”、“严禁”、“严肃处罚并依法追究”、“严格执行”、“切实加强”、“充分认识”、“严厉打击”、“依法维护”等祈使、指令性词语。

又如《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，开端处有一个十分简要的开头：“在全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面、实现中华民族伟大复兴的历史进程中，哲学社会科学具有不可替代的作用。必须进一步提高对哲学社会科学重要性的认识，大力繁荣发展哲学社会科学。”主体由七大部分组成：繁荣发展哲学社会科学是建设中国特色社会主义的一项重大任务；繁荣发展哲学社会科学的指导方针；繁荣发展哲学社会科学的目标；实施马克思主义理论研究和建设工程；积极推进哲学社会科学管理体制改革；造就一支高水平的哲学社会科学队伍；加强党对哲学社会科学工作的领导。这种“分部分”写法的“意见”，全文呈现“横向”结构，即各部分之间相对独立，并列组成。该文第一部分是论述了这一工作的重要意义，显然属于务“虚”；二至六部分，提出了这一重要工作的指导方针、目标及建设工程、管理体制改革、队伍建设方面的具体要求，显然这是务“实”；最后一个部分是讲如何加强党对这一工作的领导。全文表现为以“虚”带“实”，“虚”、“实”结合。这可以说是内容比较复杂的下行“意见”常用的一种写作方法。

再如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》，其主体部分由七个部分组成，第一部分是务“虚”，然后是务“实”，最后为组织领导。这种结构的组织安排是这类“意见”的写作的一大特色。

写好“意见”的要领包括以下三点。

1．明确内涵，区别界限。

为了准确使用“意见”，就要把握“意见”的含义，把它与其近似的“请示”、“指示”、“指示性通知”及“函”等文种严格区别开来。

（1）向上行文，凡属要钱、要物、要机构、要编制、要干部、要出境出国等问题时，要用“请示”而不能使用“意见”。“意见”与“与请示”的本质差别在于它向上级要的不是“人、财、物”等硬件，而是“政策”、“办法”等“软件”。

（2）向下行文，凡属阐明工作活动的指导原则，而不去较多较细地讲道理、交办法时，应用“指示”而不用“意见”；虽也是工作中的重要问题，但不需作较多理论分析，且对下级规定性较强、要求性很具体的，应用“指示性通知”而不用“意见”。

（3）不相隶属机关之间相互行文，对涉及某一重要问题所提的见解和处理办法，如属供对方参考而不需要回复时，就用“意见”，反之，则要用“函”。

2．把握内在，珠联璧合。

写“意见”不同于写“请示”、“情况报告”、“周知性通知”与“函”，这几个文种较多的内在结构上并不要求必须首先要“提出问题”，随即“分析问题”，然后要“解决问题”。因为有的“请示”和“通知”，基本是“提出问题——解决问题”的单一内在结构形式；一些“情况报告”，往往是“提出与分析问题”，而不存在什么“解决问题”的内容。但“意见”不同，特别是下行的“意见”，不仅要“提出问题”，而且要对问题作出深刻的分析，并在分析的基础上，有针对性地提出解决问题的完整想法。也就是说，“意见”的内在结构必须是“提出——分析——解决”三个“问题”的“珠联璧合”，缺少其中任何一个“问题”，都不符合“意见”写作的内在规律。

3．上下有别，用语不同。

由于“意见”的行文方向不同，其用语也截然不同。上行的“意见”，要使用下级对上级汇报见解、陈述办法的语气，如“我们考虑”、“我们认为”、“我们建议”、“我们要求”、“我们意见”及“请”、“敬”、“望”等。下行的“意见”，则较多使用一些带有祈使语气表示肯定或带有禁止语气以示否定的指令性语气。平行的“意见”，则要使用平等协商的语气，多用商量、谦恭的语句，以争得对方的理解与支持。

【例文3】

国务院关于支持赣南等原中央苏区

振兴发展的若干意见

国发〔2012〕21号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

赣南等原中央苏区在中国革命史上具有特殊重要的地位。新中国成立特别是改革开放以来，赣南等原中央苏区发生了翻天覆地的变化，但由于种种原因，经济社会发展明显滞后，与全国的差距仍在拉大。为支持赣南等原中央苏区振兴发展，现提出如下意见。

（以下共十一个问题四十五条，略）

国务院