为何上级总要求下级“领会精神”而非强制执行呢？因为对于管理传统社会，这是一种十分有效的低成本最省力的管理方式。因为，如果完全依赖权力进行强制性的自上而下的管理，就需要较多的人员，包括军队和各类事务官员。

而在传统社会，公共事务极不发达，经济发展水平低下，中国人的生活基本上只能维持勉强生存的水准，与欧洲社会的生活水平差距较大，因此只能维持相当低的行政成本。在这种条件下，将官员的培训主要放在以家庭为基本单位的场所，实现家庭与国家组织的同构化，官员以身作则，主动“领会上级精神”的无为而治，是一种历史的自然选择。

“领会上级精神”的思维方式，特别反映在“上有政策，下有对策”的上下级畸形的模式方面。这里所强调的重点，还是说问题的根源在下级。久而久之，形成“上面”总有理的局面。

这不仅与传统政治文化相关联，还有较为系统的支持理论。如中国文化强调“君子”“小人”之分，信奉“唯上智与下愚不移”。从秦始皇开始，就建立了以吏为师的体制。按照这个原则，大吏就是大师，小吏就是小师，皇帝就是英明的总导师。皇帝乃是天子，君权神授，自然不会出错，他所犯的错误只是偏听偏信而已，反对皇帝往往用“清君侧”的名义即要清除

皇帝身边的坏人。如果皇帝一定要荒淫无道，那就要“诛一人”，或者起兵讨伐无道，然后由新的皇帝取而代之。

这样一种体制和意识形态，已经根深蒂固地植根于中国传统政治文化之中。所谓专制统治，并不是到处都是官吏或者军队，强制下级或者社会大众服从，主要是通过自上而下的行为示范，化为一种强制的道德来维护社会秩序。自上而下的示范性道德所产生的统治力量远远强于通过武力征服的力量。

例如，在传统社会中，如果一个家族认为一个未婚女子做出伤风败俗的事情，他们就可以动用私刑将这位女子殴打致死，人们完全大义凛然地认为这是正义事业。直到现在，“中国妈妈”已经世界闻名，因为中国的妈妈居然认为只要为了孩子们好，完全可以用各类强制手段乃至殴打来促进孩子学习，这样的理念和办法在欧美国家是难以想像的。

我忘不了2009 年有个地方的县委书记到我的办公室拜访，在言谈中我充分肯定了该县在救助贫困人口方面的诸多探索，并进一步强调：我是拿着放大镜来发现地方领导人的创新和优势的！该县委书记立即从沙发上跳了起来，非常激动地说：“你是我见到的第一个司长说主要是找我们的优点，我们从来都知道上级主要功能是用放大镜找我们的缺点。”我听后无限感慨，真切地感受到我国的上下级关系确实存在着畸形的现象。说到底，“上有政策，下有对策”的真正病灶，就是我国缺乏公开透明的地方利益表达机制，不认为地方利益存在着正当性，更不习惯于在中央利益和地方利益之间进行公开的谈判。“上面”的政策，有些时候往往脱离基层的实际，有的文件完全是一种道德号召，缺乏行动力。如果机关的行政人员缺乏基层经验，又没有国外那种体制将政治决策与行政决策的功能划分清楚，结果年轻的公务员甚至是刚刚进入机关的大学毕业生就要承担起撰定局领导人讲稿和重要公文起草的工作，实际上承担起了政治和行政的双重功能。

在这种体制中，幸亏是“下面”有一定的应对能力，才会保证国家体制的正常运转。而一旦“上面”的政策较为符合地方的实际，地方执行起来不仅不会打折扣，还会因地制宜搞创新从而使政策的影响力更为久远。