如何将文件价值转化为行政规范和标准？我国目前的通行做法是先要认真学习，学习有关的大文件和领导人的重要讲话，对于政府政策的定位是相当重要的。一项政策，最为基本的要件，首先就是解决问题的定位。这个定位，既是社会价值的定位，也是眼光的定位。

社会价值，往往不为人所觉察，其实是相当重要的。以城市最低生活保障制度为例，如何定位，最为重要的，就是一个价值取向问题。如果仅仅认为是完成国务院的交代的事项，那样就会采取一种办法，比如完全按照有关的指示来逐字逐句落实，如果出现问题，就埋怨地方官员不认真。而如果地方的一些矛盾超出了政策的范围，就表示无可奈何。如果将中央文件进行更有深度的定位，政策的执行就会是另一种格局。我在行政工作的落实过程中常常要求整个系统不要以文件为本，而要以解决老百姓的问题为本。如果实际发生的矛盾与文件不太符合，那就从群众实际出发，先平息矛盾，再调整文件。这样，我们的许多政策就能够随着群众的需求而不断地得到完善。文件的设计，其实有很强的价值功能，也就是说，要进行基本的政治和社会定位。现实中存在着一种倾向，常把对文件负责和对百姓负责对立起来，其实，在计划经济向市场经济的过渡时期，行政缺乏变通，政策定位过于狭小，往往把社会矛盾复杂化了。政策定位也需要眼光，特别是需要了解外国的情况，这就需要建立学习型体制，因此为了推动政策设计的完善，在现行的体制下，当较为发达的智库还相当缺乏的时候，行政官员自身的学习能力是相当重要的。这种学习，除了阅读相关的书籍之外，到国外进行相关的考察，也是不可缺少的。

在国家减灾中心的工作机制中，有一个每天早晨都要在8 点报出的“昨日灾情”。这个信息报送，对于中央有关部门负责灾害管理的官员，有着很强的提示作用。记得有一天我在国务院开会，碰见当时任中国气象局局长的秦大河院士，他对我说：“你们那个‘昨日灾情’太有用了，我每天上班都要先阅读，还要分送给其他人。”这个办法，其实是学习了法国灾害管理局的经验，又在一定程度上进行了改进。政策设计过程中的定位，决定了行政力量的部署和工作重点。比如，在推进城市最低生活保障制度的过程中，有意见认为，必须严格标准，逐步推广，不然就会浪费国家经费。这就是一种价值定位，就是要按照其理解的方式对国家负责。所以，我们发现了一些有趣的现象，有些福利性的补贴、有的政策竟然计划要通过十年八年的时间来推广和普及。我的看法是相当不同的。在发达国家，一般要有10% 以上的人口享受低保，尽管他们存在着其他多方面的社会福利；而在非洲和许多发展中国家，往往有20% 甚至更多的人得到最低生活的保障；南非得到类似于最\\低生活保障的人数在40% 左右。根据国际社会的经验，也主要根据我在基层直接调查的结果，可以得出，中国当前最为主要的矛盾是，相当多的贫困人口的基本生活还没有得到制度性的保障。即使要达到美国10% 以上的人口能够领取食品券的概率，我国社会也应该有1.3 亿以上的人领取最低生活保障金。正是本着这样的定位，在指导行政工作中，我将得到最低生活保障的困难人数作为了主要的矛盾来加以解决。如果大量的贫困人口得不到救助，那么，无论制度多完美，也不具有实效，更不可能解决中央所需要解决的突出社会矛盾。解决主要的矛盾，会不会有一定成本？会不会有个别不准确的案例？回答是肯定的。这里是一个两害相权取其轻的价值定位。因为，在几千万贫困人口还得不到救助的情形下，只把工作的重点放在几万人即使是几十万人身上，那确实是政策设计的一个偏差。许多地方为什么富裕之后还是社会矛盾不断，贫富差距还在不断加大？

在我看来，那些地方的政策定位出现了问题。在不准确的定位下，表面看起来有道理，但不符合实际情况，结果发现不了大问题。因此，中央重要文件的深度学习并充分发挥其社会价值，官员个体的学习与研究，出国考察以开阔眼界，我认为都是相当必要的。