2 养老社会保障体系顶层设计

面对21世纪人口老龄化的加速推进，许多国家都在重新规划本国的养老社会保障体系，改革养老保险体制机制，以求安全渡过老龄化峰值“汛期”。中国人口在加速走向老龄化严重阶段过程中，经济发展将长期处于中等收入水平，未富先老矛盾突出；社会保障事业不发达，养老保险城乡、城市内部“双二元结构”亟待破解等，决定着中国养老保险必须走体制创新之路。创新要从实际出发，要在原有的基础之上寻求创新。这个基础，包括65年来特别是改革开放35年来养老保障变动和改革走过的历程。最主要的，是在全面深化改革新条件下，寻求养老社会保障体系和养老保险体制顶层设计创新。

国内外研究中国养老保障论著中，有一个基本的共识，即缺少或没有顶层设计。然而要搭建顶层设计，首先要对搭建的材料有一个明确的界定——恰在这一点上，存在概念不清、界定不明、信手拈来、随意使用和发挥等乱象，结果研究者本人未讲清楚，别人更是一头雾水。所以在提出顶层设计之前，有必要将养老保障、保险、体系、体制、机制等概念，做出简要的阐释和界定。

养老保障、养老保险。参考国内外相关论著和各类专业词典的解释，笔者以为，养老保障指保护老有所养不受侵犯的制度和实施规范，涉及所有养老内容和组织；养老保险是将各方面的养老资金汇集起来，交由专门的保险机构运作，按时向投保人及其他符合条件的老年人发放养老金。在英语中，保障（security）与保险（insurance）是有明显区别的；而在汉语中，二者容易混淆。有些论著则随意使用，一会儿使用保障，一会儿使用保险，两个概念的内涵和外延均不够清楚。

养老体系、养老体制、养老机制。养老体系指同老有所养相关的组织，按照一定的架构集合成一个有约束力的整体，同养老保障相对应；养老体制指由国家、企业、单位、个人等组成建立的规范化的养老制度，同养老保险相对应；养老机制则指构成养老体制的组织、个人，相互作用的过程和方式。英语中，体系和体制都可以使用system一词，区分不是很明显；汉语则区别明显，体系包括的范畴要更广泛一些。

按照这样的界定并联系60多年来中国养老保障、养老保险、养老体系、养老体制、养老机制演变过程，在历史推进到21世纪和当下全面深化改革的今天，养老社会保障体系的顶层设计，首先要破除现行养老保险体制的“双二元结构”。所谓“双二元结构”，一是指城镇与农村相分割的养老保险体制。城镇基本上建立了现行的一套养老保险制度，尽管这一制度还存在很多缺陷；农村长期没有像样的养老保险制度，只是2009年以来方才开展新型农村社会养老保险试点，并且迅速实现全覆盖。不过这样的新农保，不仅由个人、集体、中央财政、地方政府四方共同筹资方式与城镇有很大不同，而且受筹资限制总体给付水平比较低，是很低水平的全覆盖，城乡养老保险差距很大。二是指自1978年以来，城镇实行的是干部与职工两种不同的养老保险体制机制。城乡之间和城镇内部这种“双二元结构”养老体制的致命缺陷，是城乡分割、条块分割、地区分割，造成养老保险多头、多渠道、分散化、碎片化。养老社会保障体系顶层设计，就是要将城乡、城镇内部这种多元分散化整合到一起，建立并逐步形成全国统一的养老保险体制。初步构想，其体制机制框架、结构如图4所示。

图4养老社会保障体系架构

图4显示，完整养老社会保障体系“金字塔”，自上而下可分为三个层次：