表1表明，迄今为止，城乡“双二元结构”养老社会保险体制基本格局未变，构成对养老社会保险制度公平性的严峻挑战。在城镇内部，企业职工养老保险由基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三部分组成，使得不同企业之间养老金征缴和给付水平差距日益扩大；国家机关、事业单位干部退休，基本上按照“老人老办法”未动，干部特别是离休干部离休金上涨较快，近年来财政补贴也不断增加，使离休干部—退休干部—普通职工之间退休金差距越拉越开，形成新的分配不公。不管怎样，城市养老保险在不断改革，总的趋势是养老金不断提高，给付的养老金额不断增加。农村虽然开展了新型养老保险试点并且基本上实现了全覆盖，比过去前进了一大步，然而各类调查表明，家庭子女供养始终占据主导地位，甚至用法律将家庭子女赡养义务固定下来。结果怎样呢？城乡养老保险给付差距悬殊。2011年城镇职工基本养老保险基金支出12764 9亿元，离退休人数8626 2万，人均给付养老金14797 8元；新农保试点基金支出587 7亿元，达到领取待遇年龄参保人数8921 8万，人均领取658 7元，仅相当于城镇职工的4 5%依据《中国统计年鉴2012》中国统计出版社2012年版，第943、944、951页数据计算。。如果加上城镇离退休人员各种补贴收入，差距还要拉大许多，严重挑战养老社会保险的公平性。

应对挑战和实现公平，消除城乡之间、城镇内部“双二元结构”，建立全国统一的养老社会保险创新体制是根本。创新体制的建立既不能置原来的体制于不顾，也不能仅仅是原来体制的小修小补，而是要从实际出发，积极改革，稳步推进。对此，《决定》进行了总体部署：“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度”，参见《改革开放以来历届三中全会文件汇编》，第210页。指明了改革的方向、确定了基本的方针和要求。沿着这样的思路，笔者提出：改革就是要建立积累补充型养老社会保险新体制。这一新体制构建的原则和基本点是：

第一，以个人缴费积累为主。即改革和建立的积累补充型养老社会保险新体制，主要建立在以个人缴费积累为主的基础之上。这与现行的城镇“社会统筹+个人账户”体制，既有联系、又有区别。联系——将个人账户升级为个人积累账户；区别——现实的个人账户是虚的，养老金给付并不按照个人账户余额，而是依据退休时工资多少、参加工作时间和工作年限，按规定比例计算和支付的；个人缴费年限，一般为15年。改革所要建立的积累补充型养老社会保险新体制，强调以个人缴费积累为主，并且逐步实现个人账户积累余额与养老金给付直接挂钩。具体改革建议：可从参加工作时开始缴费，累积缴费时间为20年；超过20年可延长缴费至退休时止，本着多缴多得原则，保证多缴费者多受益。现行养老金个人账户并不与实际领取的养老金多少挂钩，经过试点取得经验后，逐步实现退休后主要按照养老金个人积累账户余额给付。