研究美国如何制定对华政策，可以同时注意二个面向——机关与个人。所以本章先将美国对华政策的制定与执行过程略作解释。美国对华决策中的单位机制方面，除非机制发生重大变化，否则它是固定的。透过固定的政府机制，如美国驻华大使馆、远东司、中国科、在华军事顾问团，以及情报系统等单位，华府可以充分地了解中国政经与社会局势，并得到各种建议，进而制定美国所需要的对华政策。

其二是个人范畴，除了政府机制外，对华政策的制定会涉及个人。个人范畴经常在变换，实际上它隐含着外交政策规划和执行者，与上层决策者之间微妙的互动关系。不同的人的不同意识形态与经验，会导致他们在对华政策的评估上，会产生截然不同的看法，换言之，人事亦会影响政策。譬如以马歇尔和麦克阿瑟为例，当马歇尔对调停国共纠纷感到失望，指责国府之际，同样在远东的麦克阿瑟却有不同意的意见，而主张援助中国。

根据恩内斯特? 梅的分析，1945 ～ 1949 年，美国对华政策的决策与执行过程，可以分为国务院与军方二个部分。这两个系统加上情报体系，使得华府得以决定和进行对华政策。但对华的决策过程中，还是国务院为“主导”地位，军方系统则居于“辅助”角色（见图五）。

从1947 年初至1948 年底，这两年也正好是马歇尔任职国务卿的任期，美国对华政策的特质为“举棋不定”。为何在马歇尔主掌国务院期间，美国对华政策会如此？根据司徒雷登的分析是导因于国际情势、美国国内的反对，以及中国内部的局势发展等三项原因，他说：

（一） 欧洲的战后发展令人非常吃惊，要我们采取行动的要求是紧急的，需要我们全神贯注的。在争取全世界和平之战略中，美国把欧洲列为第一，这是不可避免的……。

（二） 在某些美国人看来，似乎有一种真正的危险存在。任何对华的有效援助，尤其是顾问式的援助，足以影响到国家政策和程序的顾问援助，会使美国更加不可解脱地被牵入中国内政，而受到更深更强的束缚。这种发展纵使不被全体中国，也会被某一些中国人猛烈反对；结果只会加重混乱的情形。而且这办法也会惹起其他强国的仇视和报复行动，因而会严重影响我们在世界其他部分尽义务。

（三） 美国政府与人民曾不断敦促国民党政府实行革新措施，并暗示：我们是在等候目击中国政府确实实施革新，或至少有意图革新的表征，才肯给予援助。他们质问：“是否一个不能从事有进步性改善的政府，能够运用美援，利国利民？”

司徒雷登的分析，主要指出在这关键的两年，美国的对华政策，受到重欧轻亚、美国内部有人反对介入过深、以及国民政府之腐败等三项原因的严厉挑战，才造成美国对华方面的政策举棋不定，现在进一步来讨论这三项原因：

（一）欧洲危机

当时美国传统外交最关心的欧洲地区，正在遭受强大的威胁。为此，美国必须把更多的资源用到欧洲，所以在1947 年，杜鲁门政府才会分别宣布“杜鲁门主义”与“马歇尔计划”，想要用经济和外交的力量，挽救西方盟国在欧洲的劣势。故并不愿意把援助力量分散到亚洲地区。此外，美国外交决策者也估算以苏联现有的实力，不可能同时在欧亚采取双面作战的策略。