二、秦汉中央政府的机构设置及其职能

秦汉中央政府在皇帝之下设丞相、御史大夫、太尉，合称三公。丞相“掌丞天子，助理万机”，统领百官政务。御史大夫又称副丞相，主管监察百官。太尉掌管军事。从西汉到东汉，三公名称有些变化，亦称为大司马、大司徒、大司空或称作太师、太傅、太保。

三公之下设有九卿，是分管各项具体事务的官员。九卿名称前后也有变化。《汉书·百官公卿表》记载的九卿实际上有10个：

奉常，掌宗庙礼仪。

郎中令，掌宫殿掖门户。

卫尉，掌宫门卫屯兵。

太仆，掌舆马。

廷尉，掌刑辟。

典客，掌诸归义蛮夷。

宗正，掌亲属。

治粟内史，掌谷货。

少府，掌山海池泽之税。

中尉，掌徼循【注释】京师。

【注释】徼循：巡查缉捕盗贼（《古代汉语大词典》）。

从九卿的设置可以看出，其职责主要是管理国家的租税收入、财政开支、刑狱审理、宫殿和京城的警卫、皇帝的生活起居、皇室和宗庙的事务以及少数民族来朝事宜。由三公、九卿及其下属官吏所组成的中央政府是秉承皇帝旨意、执行皇帝命令的国家统治机构。中央政府的首要任务是为皇权服务，国家机器本质没有变化。

封建中央集权国家的最高权力属于皇帝，皇帝可以按照自己的意志决定一切。西汉有一个廷尉叫杜周，他在审理案件的时候，专门揣摩皇帝的意图，秉承皇帝的意旨决定要重判还是要轻判，而不是根据案件本身的是非情况审理。因此，有同僚批评他“不循三尺法”【注释】。杜周说：“三尺安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令；当时为是，何古之法乎！”（《汉书·杜周传》）杜周的说法不一定被所有的封建官吏所认同，却说出了专制君主希望独擅权势的政治理念。《史记》记载：秦始皇“刚戾自用，天下之事无小大皆决于上”，这是专制主义发展到极致的一种表现。秦亡汉兴，汉初的统治者奉行黄老清静无为学说，是“衣食滋殖，刑罚用稀”（《汉书·刑法志》）的时期，但是专制主义皇权的神圣地位并没有动摇。

【注释】古代把法律刻写在三尺长的竹简上，故称法律为“三尺”。

汉武帝是一位很有作为的封建君主，他在位期间抗击匈奴对汉朝边郡的侵掠，打通内地和西域的联系，开发西南夷地区，实行盐铁官营和改革币制等经济统治措施，打击不帮助公家之急和牟取暴利的富商以及放高利贷者，同时还大力表彰儒家学说，提拔大批儒生充当各级官吏。这些政策措施，使封建中央集权制度得到进一步加强，巩固了多民族国家的统一。但是，作为专制君主，他没有可能摆脱独擅权势的政治理念。有一位名叫汲黯的大臣，性格耿直，曾经批评武帝说：“陛下内多欲而外施仁义，奈何欲效唐虞之治乎！”（《汉书·汲黯传》）说武帝内心私欲太多，在表面上施仁义，怎么能够达到唐虞的境界呢？武帝听后虽然恼怒，但表现得比较大度，并没有治汲黯的罪。

武帝为了加强皇帝决策的实权，对中央政府的权力结构进行了重大的改组，提拔一些秩位较低的官员和上书言事的士人，进入禁中【注释】参与决策，形成“中朝”，又称“内朝”。原来位尊权重的丞相则大权旁落，以丞相为首的公卿“外朝”变成一般政务的执行机构。“中朝”由侍中、中常侍、给事中组成。后来，掌管呈递文书的尚书也进入“中朝”，其职权逐渐扩大了。到了东汉，权力结构比武帝时有了进一步的变化，三公虽然爵高禄厚，实权则转移到尚书台。东汉政论家仲长统说：“虽置三公，事归台阁（尚书台），自此以来，三公之职，备员而已”（《后汉书·仲长统传》），这种情况一直持续到汉末。汉末，以武力起家的曹操当了丞相后，权力结构又发生了变化，很多实权重归丞相府。

【注释】禁中：也称省中，即宫禁之内（《中国历史大辞典》）。