秦汉中央政府的各个部门，有一定的人员编制，不同级别的官吏各司其职。三公、九卿在其职权范围内可向地方政府下达指示，郡县行政长官在其职权范围内也可自行处理一些事务，但重要事情则需要向中央政府呈报或得到批准。《汉书·周勃传》中说，汉文帝时，周勃为右丞相，陈平为左丞相。一次，文帝想多了解一些情况，就问周勃说，“天下一岁决狱几何”？“勃谢不知。”文帝又问：“天下钱谷一岁出入几何？”“勃又谢不知。”文帝后来转问陈平，陈平很聪明，他说，陛下问决狱，责廷尉；问钱谷，责治粟内史。文帝听了很不高兴，就问陈平负责什么。陈平说：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下遂万物之宜，外填抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职也。”称宰相的任务就是让卿大夫各任其职。文帝听了非常高兴。这件事确实也显示陈平的水平比周勃高出许多。

国家机器是阶级统治的工具，封建王朝也不例外。恩格斯说：“一切政府，甚至最专制的政府，归根到底都只不过是本国状况所产生的经济必然性的执行者。”汉初的社会经济在连年战乱之后还是一片荒凉景象，经过六七十年的休养生息，到武帝即位之后，社会经济才得到恢复和发展，但社会的贫富分化和土地兼并开始变得严重，阶级关系和社会秩序也发生了重要的变化。西汉中期，景帝、武帝以后，在国家权力系统之外，又出现了一个社会权力系统，即在地方上由不法官吏和地主豪强勾结起来产生的一股社会势力。如武帝时，酷吏宁成因犯法被废黜罢官，回到老家后，利用原有的政治资源、经济力量买了千余顷的土地，出租给农民，“役使数千家”（《汉书·酷吏传·宁成传》）。灌夫也是因为犯法被贬回老家，家中有大量的土地，“家累数千万，食客日数十百人。陂池田园，宗族宾客为权利，横颍川”（《汉书·灌夫传》）。宣帝时，涿郡有大姓西高氏、东高氏，横行乡里，“自郡吏以下皆畏避之，莫敢与牾，咸曰：‘宁负二千石，无负豪大家。’”（《汉书·酷吏传·严延年传》）老百姓宁可得罪官府，也不敢得罪地主豪强。国家权力系统受到威胁和削弱，自然引起皇权的严重不安，所以，景帝、武帝和宣帝这几位强势的皇帝，都重用一批酷吏打击不法豪强，以加强专制主义中央集权。

汉代皇权虽然不允许不法豪强胡作非为，但是封建国家政权和封建地主阶级，毕竟是共生共存的关系，根本不可能消除两个权力系统并存的局面，也不可能阻止地主豪强势力的膨胀。西汉末年，由于土地兼并造成大量农民破产，引发社会危机。朝廷曾经商议要限制诸侯王、列侯、公主和吏民占有土地的限额。此消息传出之后，土地和奴隶买卖的价格大幅度下降，市场也陷入混乱。由于朝野的阻力太大，限田、限奴婢的方案终于成为一纸空文。到了东汉，贵族、官僚地主、豪强地主和商人地主的势力进一步膨胀，政治上与国家权力分庭抗礼的形势也更为显著。《后汉书·仲长统列传》中说：“井田之变，豪人货殖，馆舍布于州郡，田亩连于方国……不为编户一伍之长，而有千室名邑之役。荣乐过于封君，势力侔于守令。”

东汉朝廷由于外戚、宦官两个集团争权夺利，互相残杀，大伤元气，面对各地豪强地主势力的崛起，完全丧失了国家权力系统应有的权威。黄巾起义后，朝廷不得不依靠各地的豪强，对农民起义进行镇压。正是由于以朝廷为代表的国家权力和以各地豪强为代表的社会权力，两种力量的矛盾和勾结，才形成了东汉末年各地军阀割据混战的局面。