五、秦汉行政建制中的监察制度

秦汉时期从一开始就设置专司监察的权力机构和专门从事监察的官员，这是中国政治制度史上的重要举措。秦朝的御史大夫地位相当于副丞相，其一项重要任务是主管监察，具体工作主要由御史中丞负责，并派监御史监察诸郡。武帝为了加强监察制度，设十三州部刺史，秩位六百石，主要职责为监察郡国，明确规定“以六条问事”。“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祆祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损正令也。”（《汉书·百官公卿表》注引《汉官典职仪》）可以说，六条问事对官吏的监管相当严格，所监察的官吏也不限于二千石。武帝之所以任命秩位较低的刺史来监察二千石的高官，是有便于加强皇权的深意的。顾炎武在《日知录》中说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。”武帝用秩位六百石的刺史去监察秩位二千石的高官，以小制大，小大相制。这些刺史秩卑而临尊，责任重大，政绩显著者还可受到重赏或提拔，自然都对皇帝感恩不尽，恪尽职守，敢于奏办不法官吏，使贪官污吏有所畏惧。何武任刺史时，二千石有罪，他就按照六条去举奏。再如，有的地方官听说到任的刺史非常威严，就弃官逃走。十三州部刺史的设立，对于澄清吏治、加强中央集权起到了较好的作用。但是，封建国家机器的阶级本质，决定了它自身无法肃清贪污，更多的刺史还是利用职权为己谋私。成帝时，薛宣为御史中丞，是御史大夫中负责都察部刺史的官员，他在给皇帝的奏书中就指出：“部刺史或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失。”（《汉书·薛宣传》）即有的刺史不按照条例所规定的职责做事，任意执法，直接干预郡县的行政，甚至开私门，听信谗言，搜求吏民的过失。

由于六条问事所查的范围非常广泛，刺史职权很容易膨胀，并且干预郡县行政长官的政务。日久之后，刺史就逐渐演变为超越郡守之上的一级行政建制。成帝时，把刺史改为州牧。东汉初年一度恢复刺史的名称，后又改为州牧，秩位已经提升至二千石，甚至中二千石，并且很多刺史由重臣出任。刺史名称的改变，实际上其专司监察的职能也已改变，这正反映封建中央集权制度由于结构性的矛盾，从强化皇权而走向反面，结果导致皇权衰落。

秦汉监察机构是封建国家机器的一部分，它从根本说来是维护以皇帝为首的封建统治阶级的工具。刺史、州牧之所以演变为州郡行政长官，也正是由于它的这种阶级本质所决定的。