土地制度与发展方式转变

在上一个经济发展黄金机遇期，中国利用独特的土地制度保障了经济高增长和工业化、城镇化的快速推进。但是，由此也形成以土地支撑的经济发展模式，存在不协调、不健康、不可持续的问题。

（一）土地成为维系传统发展方式的工具。中国经济增长依赖于土地的宽供应。2003年—2012年，全国国有建设用地年供应总量从28.64万公顷增加到69.04万公顷，年均增长10.27%，GDP增速与土地供应高度相关。高速工业化靠工业用地的低成本维系，2000年—2012年，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.40%和14.42%，而工业地价水平年均涨幅仅为3.35%，远低于商业地价和居住地价的涨幅。快速城镇化依靠土地扩张和土地资本化推动。2000年—2012年间，城市建成区面积扩增了一倍多，土地出让收入增加了45倍多。2012年，84个重点城市的土地抵押融资贷款达到5.95万亿元，成为城市基础设施建设的重要资金来源。

（二）以地谋发展蕴含潜在经济和社会风险。一是地方政府债务偿还对土地出让收入依赖较大。到2010年年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，占地方政府负有偿还责任债务余额的比重达81.2%。从偿债年度看，2013年至2015年到期偿还的债务分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。近年来，土地出让收入不稳定性加大，并且政府实际可支配的土地收益占出让收入的比重仍在不断下降。因此，用土地出让金作为最重要的偿债来源，会显著增加地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险。

二是银行金融风险。银行是地方政府性债务最大的资金供给者。2010年年底，银行贷款占到地方政府性债务资金的79.01%。其中，负有偿还责任的债务中，银行贷款占到74.84%。融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%。土地抵押是政府获得贷款的主要手段。2007年—2012年，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿元增加到5.95万亿元，年均增幅为34.8%。2008年1月—2012年11月，土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重从4.94%提高到9.29%。

三是社会风险。60%的群体性上访事件与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中，征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁而引发的纠纷达400万件左右。