土地制度改革总体思路与优先顺序

改革方向

土地制度改革决定着土地利用方式和经济发展方式转变的成败，也是能否利用好下一轮发展机遇期进而促进国力再上一个台阶的关键。土地制度改革的根本目标是为经济发展转型和可持续的城镇化提供制度保障。基本方向是：按照宪法多种所有制共同发展和平等保护物权的精神，建立城市国有土地与农村集体土地两种所有制权利平等的土地产权制度；建立城乡土地平等进入、公平交易的土地市场；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度；建立公开、透明、规范的国有土地资产经营制度和土地融资制度；建立以权属管理和规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。

总体思路

以土地制度改革为突破口，推进消除城乡土地二元体制改革，促进生产要素在城乡的优化配置与流动，实现城乡发展一体化和可持续的城镇化；构建两种所有制土地权利平等的产权制度，实现不同主体平等参与和分享经济发展机会；实施确权和不动产登记，为保障土地权益和农业现代化、人口城镇化提供基础制度保障；推进征地制度改革和用地模式改革，促进土地收益的更公平分配，实现全社会对土地增值收益的共享；以集体建设用地进入市场和加大城市化地区土地市场化配置，实现不同主体平等进入市场和稀缺土地资源的节约集约利用；完善土地经营、融资和税收制度，为城镇化提供可持续的资金保障。

改革的主要内容

现行土地制度的主要弊端是，权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公。土地制度改革的根本目标是，以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革，建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。

（一）完善农村土地产权制度。落实土地承包关系长久不变制度，明确集体土地承包始点，法律上明确农户长久承包土地制度。完善政策和相关法律，建立土地承包权与土地经营权可分离的制度，依法平等保护土地承包权和经营权。完善土地流转制度和办法，遵循自愿、依法、有偿原则，地租归原土地承包权农户，土地流转必须与原承包者签订合同。完善土地权能，设置土地承包权的处置权和承包权与经营权的可抵押权。

（二）提供保障土地产权的制度基础设施。中国目前的土地产权保障基础存在重大缺陷，土地集体所有权的主体不明，权力界定不清，保障强度不够；土地、房屋及自然资源的登记和权属管理，仍然按部门分置。登记机关不统一，权证不符，既不利于土地权利的保护，也不利于土地的管理。中央政府必须下决心完成对农村所有土地资源的确权、登记和颁证，将所有土地资源确权到每个农民手中，为下一阶段的农业转型和人口城镇化提供基础制度服务。按照《物权法》的要求，尽快出台不动产统一登记法律法规，推进实施以土地为基础的不动产统一登记制度，统一法律依据、登记机关和权属证书等。