土地制度改革的突破口与优先顺序

（一）改革的突破口。在下一轮发展中，不能继续走外延扩张和土地粗放利用的老路，必须实现从过去以土地总量供应保增长，向以结构调整促发展的转型。通过土地制度创新，优化土地利用结构，盘活存量用地，提高土地利用效率，保障下一个战略机遇期的合理、高效用地。通过扩大试点，为土地制度全面改革提供经验。

具体措施包括：一是制定工业用地转商业和经营性用地权属处理和增值收益分配办法。减少工业用地比重，增加城市宜居用地比重，优化城市用地结构，促进产业转型和城市可持续发展。二是制定公益性用地转产业用地土地收益分配和权属管理办法。减少公共用地比重，尤其是政府用地，增加产业发展和宜居空间用地。三是制定城乡接合部地区集体用地参与城市建设的制度规则与办法。将城乡接合部地区的集体土地纳入城市规划，释放城市发展空间。四是制定农村转移人口市民化与农村宅基地处置办法。优化城乡建设用地结构，将已在城市落地的农村转移人口在农村的集体建设用地置换出来，逐步改变城乡两头占地格局。

（二）改革的优先顺序。鉴于土地制度改革牵一发而动全身，建议改革先选取若干典型地区进行试验，再予以总结，上升到国家政策。与此同时，就改革议程和优先顺序进行全面部署。

第一阶段（2013年—2014年），在总结现有土地改革试点经验的基础上，扩大土地制度综合试点范围；完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证；推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革；实施以公平补偿为核心的征地制度改革；规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。

第二阶段（2015年—2017年），重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。

第三阶段（2018年—2020年），基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度，和以规划与用途管制为手段的现代土地管理体制。

（原载财新《中国改革》2013年第11期）