国务院发展研究中心研究员　吴敬琏

最近几年，中国的城市化在加速，这是一个十分可喜的现象。到去年（2012年），已经有超过半数的劳动力在城市中就业。但是，和中国的整个经济发展一样，城市化也存在着一个效率太低的问题。从世纪之交开始，许多省级、副省级城市大量征用城市周边农民的土地，大拆大建，用“摊大饼”、平面扩张的方式推进城市化。这种比拼造大城的运动造成了种种消极的后果：一方面，城市建设浪费的资源太多，城市化的代价太高；另一方面，建成的城市结构不合理，营运效率很低，降低了城市工商业的竞争力和城市居民的生活质量。

城市化效率低下的原因

出现城市化效率低下的原因，可以归纳为四个方面：

首先是土地产权制度的缺陷。在合作化以后，农民带着自己的土地“入社”，不能退出，土地所有权就转归集体所有，实际上掌握在基层政权的领导人手里。而城市土地根据我国现行法律则属于国家所有。在城市化的过程中，政府有权按根据农业产值计算的极低价格征用土地，巨大的差价由政府、开发商和其他拿到批租土地的人们分享。对于政府来说，这造成对所谓“土地财政”的依赖。对于开发商来说，价格的扭曲造成了土地使用上的极大浪费。与此同时，造成了庞大的寻租温床，使一些与土地批租和经营有关的机构的官员“前腐后继”，大案要案频发。

第二是政府职能的错位。从历史源头上说，世界上大多数国家的城市都是从“市”，也就是市场交易中心发展而来的；而中国的大多数城市却是从“城”，也就是“都”（政治中心）发展而来的。

政府的职能本来应该是提供公共品并保障市场有效运作。在市场有效运作的条件下，城市的规模和产业结构会通过市场规律的作用而趋于合理化，政府只是因势利导地进行规划引导。而在政府主导“驾驭市场”的体制下，中国的城市化不是“从下到上”地以市场发展为基础进行，而是“从上到下”地按照政府和领导的要求进行的。就像人们常说的，城市像公司，书记是它的董事长，市长是它的总经理。这样，许多官员就按照自己的意愿和自己对城市化的理解，运用行政权力来“经营城市”，决定城市的规模和产业结构。