从制度上看，养老服务制度给正朝着基于公民权观念的、更具包容性的福利体系迈进，而此前在20世纪80年代，养老政策基本服从于国家发展战略，是对国家发展战略的配合。从结构上看，传统家庭主义模式正发生“现代性”转向，转向“现代家庭主义”：个体化过程中出现了代际经济倾斜，同时，个体化过程中，老年人正作为一个独立自主的群体重新嵌入新的社会结构。家庭仍然是社会重要的生产单位，是社会文化传承的重要载体。

从历史发展来看，1980年以后，有三种力量一步步推动了养老政策的出现与发展：①党和国家发展战略的改变。②新的社会空间的出现以及经济转型。③体制内组织的增生也是养老政策变更的重要力量。

2 社区养老服务：个体化福利制度的同行者

（1）社区养老服务的演变

改革开放之前实施的是单位体制的福利制度，单位职工退休后将按照其在职期间所获得的职位与级别由单位为其提供不同程度的养老所需，包括日常生活所需，健康、医疗保障以及送终。没有被纳入单位体系的老人则主要由家庭提供养老保障直至送终，而那些没有儿女生活极度贫困的老人则由政府通过街道组织提供不同程度的福利保障（主要是发放救济生活补贴，实施各类节日慰问等）。换言之，社区照顾服务是整个单位体制下的福利制度的遗漏补缺部分。

20世纪80年代，国家开始探索“社会福利事业社会办”的福利新思路。在上海，每个街道被要求建立“一厂（福利工厂），二所（敬老所、伤残儿童寄托所），二组（孤老包户组、精神病人看护组）”。此后，社会力量（确切说是市场力量）开始介入养老服务。直到90年代，一些民办经济实体逐渐涉入为老年人服务的敬老院、老年人公寓、康乐家园。在这一时期，街道层面开始有了敬老院和孤老包户组的养老组织。但街道层面的养老服务内容仍然相对简单，是直线式的。

按照国际标准，早在20世纪70年代末上海就进入到老龄化社会。但当时上海的城市建设自身面临诸多欠债，而且大多数市民都处于单位制的福利体系中。进入90年代以后，上海出现了明显的高龄化趋势，虽然孤老家庭一度减少，但“空巢家庭”占老年人家庭的比例急剧上升，从90年代中期的1/10，增加到现在的1/3，生活上需要照料的老年人规模不断扩大。同时，老年人在日常生活和护理上得到子女家庭照顾变得较为困难。更为重要的是，退休金、老年医疗健康等引起的老人维权事件引发了政府与社会各界对养老问题的高度重视。

因此，自20世纪90年代起，政府加大了养老服务的供给。1988年办起了上海第一家老年护理医院，1991年建成老年护理院5所，到1998年底，全市共有老年护理院29所，1999年底，老年护理院总数达到47家，设置病床3600张。上海市政府开始每年都把新增养老床位和其他老年服务设施作为市政府的实事来抓，如在1999年的市政府实事中，就有“新增养老床位2500张，建立10个老年医疗机构；实现市区服务热线联网，全市新增22个社区全民健身活动场所，在全市居委会建成900个小型健身设施”。

随着一大批敬老院竞相建起，政府与学界通过调查发现：90％的老年人愿意居家自我照料，他们眷恋长期居住的环境和邻居，又担心被议论子女不孝，所以并不愿意到机构去养老。因此，2000年左右，上海开始探索社区居家养老服务，2004年首次被列为上海市政府实事项目，纳入政府财政预算，自此，社区居家养老服务进入全面推进阶段。