第一篇 坚持源头预防

调解，被誉为化解社会矛盾冲突的“东方经验”。调解作为和谐这一传统文化的重要载体，在中华大地上实践和延续了数千年。

江苏“大调解”机制2003年在南通等地初步建立后，历经16年风雨历程，各级党委政府因地制宜地激发“大调解”机制新活力，努力实现从被动应对处置向主动预测预警预防转变，及时有效地化解了一大批矛盾纠纷，为保障和促进高质量发展走在全国前列创造了和谐稳定的社会环境。

第一章 天下和为贵

1.“大调解”的发源地

在我国“大调解”工作的发源地南通市，清澈的濠河如同盛开的荷花，与整洁干净的居民区紧密相连，构成一幅美丽、富裕、平安的画卷。

2002年最后一天上午，一声惊天的巨响打破了南通启东这个江滨小城的宁静。物毁、房损、人伤，一起突如其来的变故使得44户人家原本平静的生活被瞬间打乱。

是怎样的原因导致这场事故的发生？又是怎样的处理抚平了受伤民众心中的伤痕？

走过时光追溯的长廊，可以看见谁的身影、听见谁的声音在平安建设、和谐共建的舞台上演绎了怎样动人的篇章？

家住启东市珠新村42号楼的倪老伯踏着轻巧的步子回到了家中。还未来得及推开房门就扯着大嗓门喊开了：“瞧瞧我的任务完成了吧？”

老伴陆阿姨闻声走出来，一边走一边擦着手里的水，用嗔怪的口气说：“干嘛呀，惊天动地的！”

倪老伯晃晃手中的马甲袋，得意扬扬：“早上孙子飞飞说今天也算是年关，要吃面饼。我说有，你说冬天哪有，这不，我买回来了吧！”

陆阿姨望着老伴如顽童般的神情不禁笑了……

门前的南护城河清波微漾，阳光从明净的窗棂懒懒泻进，这本该是怎样的一个温情暖冬！

也许是命运之神的玩笑，也许是上天的捉弄。墙上的时针指到了10时27分，老夫妻俩看时间差不多了，如往常一般，把那口跟随他们多年仍然铮亮的小铁锅支在了煤气灶上，陆阿姨脸上还带着微笑，脑子里还想象着孙子飞飞看见面饼时可爱的馋样，当她把手放在灶具旋钮上的一刹那，随着“砰”的一声巨响，她的微笑定格，幸福被残忍地终止……

这声巨响犹如一颗威力强大的炸弹，不但使这间由汽车库改装的厨房变成了一片火海，还令该幢楼房、周围楼房，甚至一河之隔的部分房屋受到不同程度的冲击，不少居民家玻璃被震碎，门框、地板变形，墙、地砖开裂……

瞬间，嘈杂人声、电话铃声、医疗急救车声、消防救火车声……响成一片。

这一切的纷杂不但映入了受伤、受损户的眼帘，也映入了启东市委、市政府所有领导的心中。他们指示调处中心立即派人前往了解及处理有关事宜。

虽然已是上午下班时分，但调处中心主任陈张贤马上召开了紧急会议，将该事件的情况简要作了介绍，指派陈庄副主任及陆洪祥、成剑彬科长作为“先遣部队”，立即奔赴现场了解具体情况和发展状况。接到任务的调解员们顾不得饥肠辘辘，在第一时间赶到了出事地点。

南护城河此时就像一方被揉皱后丢弃的手绢，失去了原有的光泽。

虽然伤者已送达医院抢救治疗，燃烧的火焰也已熄灭，现场的人却是有增无减。惊魂未定的住户、瞧热闹的闲民、受损户的抱怨、对未来处理的揣测……不同的话语映照着不一样的心境。

“我们损失这么大，市政府不会不管我们吧？”

“到底是什么原因，总得让市政府派人来查查吧？”

“这房子还能住人吗？我看危险！”

“我们大家下午一起到市政府去，看看领导怎么说。”

“就是，这房子我是不敢住了，要开发公司退房。”

……

一声声，一句句，让所有人的情绪都激动了起来。这时，调解员们主动和人群中的熟悉朋友打招呼，于是“市里来人处理”的信息就如风吹过般散了开去。陈庄副主任等调解员们知道他们现在的首要任务是先稳住群众的情绪，防止因矛盾激化而引发群体性事件发生。因此，趁此时机走到人群之中，对住户的难处及焦虑心境表示理解，从熟悉的任何有威信的人开始，进行疏导说服，让受损户稍安毋躁，先把家里情况处理好，相信政府一定会把这件事情处理妥当。调解员及时赶到的身影和恳切的话语，使群众感受到了诚意。人群渐渐散去。

接到“先遣部队”传来的消息，陈张贤主任立刻向市领导作了汇报，并根据领导指示由调处中心统一迅速牵头组成了由质监、物价、公安、消防、街道办等职能部门负责人参加的特别调处小组。一方面要求医院积极做好伤者的抢救、治疗工作，一方面要求质监、建设、物价等部门对房屋受损情况进行检测、评估，由消防、安监等部门进行责任认定。现场勘测认定，该事故是由于启东市煤气公司职工未按规范进行施工，使得管道脱落煤气泄漏、遇明火爆炸所致，煤气公司负直接责任，物价部门为44家损失户进行了财产损失评估。

由于政府的直接和及时介入，事件的处理一步步走向圆满。历经四个半月的数次调解，44户受损人家终于拿到了赔偿款。受伤老人倪老伯的儿子对着陈张贤主任感激地说：“虽然我的父母现在还在医院，但就冲着你们中心这份工作态度，我们就对政府放心，对共产党放心！”

南通地处江苏省东部，面积8001平方千米，常住人口764.8万，其中市区人口214万，全市外来人口超过110万。现辖4市（启东、海门、如皋、海安）1县（如东）3区（崇川区、港闸区、通州区） ，以及1个综合保税区和4个国家级经济技术开发区。从区域地理位置来看，南通市东濒黄海，南临长江，隔江与上海相望。海岸带面积1.32万平方千米，其中海岸线206千米，江岸线长166千米，所以南通市有“靠江、靠海、靠上海”之说。从经济发展位置来看，南通市是1984年国家首批 14个沿海对外开放城市之一，改革开放和经济发展起步较早。进入新世纪以来，南通市又适逢长三角一体化战略、江苏沿海开发战略和“一带一路”倡议等机遇叠加，成为长三角经济带最具优势和活力的城市之一。

经济的快速发展难免带来大量的社会矛盾，各种社会矛盾凸显这个“成长的烦恼”在南通同样不可避免。特别是进入新世纪以来，社会转型、经济转轨，大量的社会矛盾纠纷愈来愈呈现出多元性、复杂性、群体性和以利益诉求为主的特征，严重制约着南通经济社会的健康有序发展，如果不及时有效化解，就有可能使“小事拖大，大事拖炸”，衍生出一些更为复杂更深层次的社会矛盾，甚至成为影响社会稳定的大问题。

时任中共南通市委常委、政法委书记陈斌既是“大调解”机制的设计者，又是推行者。在他走马上任政法委书记的2002年，南通市发生矛盾纠纷近6万件，由此引发的群体性事件比上年攀升60%以上。“现实促使我们寻求‘大调解’的途径来化解矛盾、维护稳定。”陈斌说。

2003年4月，中共南通市委、南通市政府直面社会转型期阶段性发展特点和社会矛盾纠纷现实，以勇于改革的锐气和善于探索的智慧，把构建“大调解”机制作为事关全局的大事来定位、来谋划、来推进。南通市委政法委首先在启东市及海安县双楼镇、如皋市如城镇、如东县掘港镇、通州市张芝镇、海门市刘浩镇、崇川区钟秀街道、港闸区闸东乡等1个县（市）、8个乡镇（街道）开展“大调解”试点，为全市探路。

“整合资源，整体联动”是“大调解”机制的核心所在。即在党委政府的统一领导下，整合多方资源，构建内在联动，在纵向上搭建县乡综合性“大调解”平台——社会矛盾纠纷调处中心，横向上依托部门、行业组建各类专业调处机制和对接机制，形成“一综多专”的工作格局，如同一张纵横交错的水网，对发生在最基层、最前沿的社会矛盾纠纷进行过滤调处，化解了一大批影响社会和谐稳定的隐患。

全市构建了市大调解指导委、县调处中心、乡调处中心、村（社区）调处站、十户调解小组和基层调解信息员的“大调解”工作六级网络，重点强化县、镇和村（社区）三级实体功能。全市9个县（市、区）调处中心全部按正科级事业单位设置，由县（市、区）党委常委、政法委书记担任主任，配备专职副主任2—3名，常务副主任按正科职配备，明确为政府组成人员、政法委委员、综治委委员。各县（市、区）核定专项编制8—10名，最多的县达到26名，最少的也在7名以上，人员调配纳入政法队伍体系统一管理。经费纳入同级财政预算，人头经费按其他部门2倍标准核拨。

在职能上，党委政府赋予县调处中心矛盾纠纷交办转办、督查考核、指导协调、情况通报、一票否决建议等“六大权力”，着力强化矛盾纠纷排查、重大纠纷调处、组织听证对话、社会舆情研判、稳定风险评估、对下管理考核、专业调处指导、队伍教育培训等综合功能，与职能部门建立联动联调和工作对接机制，推动人民调解、行政调解、司法调解有机衔接。在出现跨区域、跨行业矛盾纠纷时，充分发挥党的领导作用，协调各方，最大限度地整合各方力量，形成化解矛盾纠纷的合力。乡镇（街道）大调解中心与乡镇社会治理服务中心整体联动，有效整合辖区内公安、司法、信访、民政、国土等部门的调解资源，完善联动机制，切实履行好矛盾纠纷联动调解、分流指派、调度督办等职能。村居（社区）调处站配齐配好不少于2名专职调解员，均有专门的调解工作室和办公室，负责日常矛盾纠纷排查和信息上报，专职调解员按每人每年5000—8000元补贴，纳入县镇两级财政统筹。

随着改革的不断深入和经济利益格局的不断调整，与全国其他地区一样，南通社会矛盾由民间类向以利益诉求为主体的民生类转变，征地拆迁、劳资矛盾、环保问题等新型社会矛盾纠纷呈上升之势。针对这一实际，南通市一方面从完善运行机制、强化力量配备、加强硬件建设等方面入手，狠抓“大调解”综合平台的功能拓展；另一方面狠抓专业调处机制的深化发展，向涉及民生领域和矛盾纠纷多发高发领域、重点行业不断延伸。2008年，市综治委下发《关于深入推进专业调解机制建设的指导意见》，真正做到哪里有矛盾、哪里就有调解工作。

近年来，在全国范围内，由医患纠纷引发的突发性、群体性事件急剧上升，因其尖锐性、复杂性，使得医患纠纷“调解难”成为继“看病难”“看病贵”之后又一棘手难题。早在2008年2月，南通市就成立了全省首家政府主导管理下的独立第三方医患纠纷专门性调处机构，将市区二级以上医院发生的医患纠纷纳入调解范围，探索构建“多方联动的资源整合机制、客观公正的事故鉴定机制、规范有序的调处预防机制和科学合理的保险理赔补偿机制”的四大工作机制，打开了化解医患纠纷的又一道门。

“医患纠纷一头连着社会，一头连着政府，我们必须直面这一特殊的人民内部矛盾。”陈斌说，“只有政府出资买服务，进行不带有任何利益色彩的调处，才会让医患双方放心。”陈斌介绍，“大调解”就是在充分尊重当事人意愿的基础上，依法、依理、依情，进行平等交流、协商，推动双方相互谅解、达成共识。“大调解”从一开始就确立“三免”原则，即：免费咨询、免费服务、免费调解，并承诺“有案必受、有受必理、有理必果、有果必公”。这让普通百姓不走远路、不打官司、不花本钱，就能解决问题。

南通“大调解”的创新之处就在于：正确把握新形势下人民内部矛盾交叉性、复合性、相关性不断增强的特点和规律，突破了传统人民调解的局限，把人民调解、行政调解、司法调解有机结合，形成了一个综合性强、权威性高、公信力大的多元化矛盾纠纷调处机制，使大量社会矛盾通过非诉讼手段得到化解，有效减少了社会对抗。

如今，社会矛盾纠纷“大调解”体系已融入南通经济社会发展的各个层面，成为有效化解新时期人民内部矛盾的有力保障，成为南通市具有鲜明时代特征、社会公众认可度高的综治平安建设新品牌，极大地促进了社会的和谐与稳定。

南通市委常委、政法委书记姜永华介绍，“大调解”机制建立16年来，已累计化解各类矛盾纠纷140余万件，其中包括1万多件因征地拆迁、环境污染、企业改制、劳动保障、医患冲突等引发的涉及民生大局的疑难复杂矛盾纠纷，全市1/3以上乡镇实现无民转刑案件、无越级上访、无群体性事件的“三无”目标。2004年至今，有近400批次的全国各地乃至国外考察团来南通参观考察“大调解”。

南通“大调解”的不懈探索，在带来整个城市长治久安的同时，也赢得了各方赞誉。

南通市社会公众安全感始终位居全省前列，连续多年被评为省社会治安综合治理先进市，先后荣获“长安杯”城市、首届全国“最安全城市”地级市之首、全国文明城市、全国“十佳和谐发展城市”等荣誉。

美国研究区域冲突的专家、诺贝尔和平奖提名者伊万斯在南通考察“大调解”后，认为南通“大调解”富有创造性和实效性，适用于不同意识形态的国家，“是全人类的共同财富”。

南通社会矛盾纠纷“大调解”体系自推行以来，人民日报、求是杂志、新华社、央视等媒体多次到南通，对南通在化解社会矛盾纠纷方面积累的做法和经验进行深度报道。

《求是》刊文指出，南通“大调解”的实践经验，凸显了“大调解”的实践价值，体现了中国特色民主法制建设的基本要求，为化解新时期社会矛盾提供了有效途径。多年来，南通在推进经济社会跨越式发展方面，有了一系列创新，实现了经济转型和社会转型同步协调，堪称全国典范。

南通带了好头。“大调解”机制在南通等地初步建立后，中共江苏省委、江苏省政府及时对其经验进行了总结推广。江苏“大调解”伴随着南通“大调解”的发展，经历了四个阶段。

2003年，为“大调解”机制萌芽阶段。南通等地在部分县（市、区）探索建立了社会矛盾纠纷调处服务中心，对矛盾纠纷实行统一受理、集中梳理、归口管理、依法办理和限期处理，形成了“大调解”工作的基础和雏形。

2004至2006年，为“大调解”机制基础建设阶段。2004年4月，中共江苏省委、江苏省政府召开会议，对全省开展“大调解”工作进行全面部署。会后，省委办公厅、省政府办公厅转发了省委政法委《关于进一步加强社会矛盾纠纷调解工作的意见》，推动了“大调解”机制在全省各地的全面建立。“大调解”的基础作用、基本功能得到初步显现，在全社会初步形成了“有困难找110、有纠纷找调处中心”的普遍共识。

2007年至2014年，为“大调解”机制的巩固发展阶段。2007年9月，中共江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅制定了《关于在新一轮平安江苏建设中深入推进“三大建设”的意见》，对理顺“大调解”领导管理关系、加强“大调解”组织网络建设、拓宽“大调解”对接渠道、规范“大调解”运行机制等进行了部署。2009年9月初，中共江苏省委、江苏省政府召开全省深入推进社会矛盾“大调解”工作会议。会后，中共江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅转发了省综治委《关于深入推进社会矛盾纠纷大调解工作的意见》，明确了深入推进社会矛盾纠纷“大调解”工作的指导思想、目标任务和主要措施，提出在全领域引入调解理念、全方位建立调解机制、构筑全封闭的维护社会稳定第一道防线的要求。“大调解”的社会功能和地位得到有效提升，在社会上形成了“有疑难纠纷找大调解专家”的新理念。

2015年至今，是新时代“大调解”机制创新发展阶段。2014年12月，江苏省综治委制定出台了《关于创新发展社会矛盾纠纷大调解机制的指导意见》，指出全省各地各有关部门要“紧紧围绕建设平安中国示范区的目标，坚持运用法治思维和法治方式防范化解社会矛盾，理顺大调解工作体制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全动态排查、分析研判、预防化解等工作机制，着力推动各类调解组织全面覆盖、有机衔接、优势互补、协调联动，不断提升大调解工作专业化、社会化和信息化水平，努力把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，为‘迈上新台阶、建设新江苏’、谱写好中国梦江苏篇章创造更加和谐稳定的社会环境”，并提出经过3年左右的努力，全省县乡两级社会矛盾纠纷调处服务中心全部实现实体化、规范化运作，专业调解组织实现全覆盖，各类调解组织有效对接，矛盾纠纷化解实效明显增强的目标任务。2016年9月，中共江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅制定下发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》，2016年11月，省综治委制定下发了《关于建立健全社会矛盾纠纷分析研判机制的意见》，对在矛盾纠纷多元化解体系下创新发展“大调解”机制提出了新要求。

“大调解”机制是相对于人民调解而言的。新时代社会矛盾纠纷“大调解”机制是指由党委政府统一领导、政法部门各负其责、调处中心具体运作、各有关部门和社会各界广泛参与，集人民调解、行政调解和司法调解于一体，整合资源、整体联动，及时发现、控制、调处婚姻、家庭、邻里等民间纠纷，经济社会活动中各类主体之间的经济纠纷以及涉及征地拆迁、企业改制、安置补偿等改革发展中的矛盾纠纷的工作机制。

历经16年风雨历程，江苏各级党委政府因地制宜地激发“大调解”机制新活力，努力实现从被动应对处置向主动预测预警预防转变，及时有效地化解了一大批矛盾纠纷，为保障和促进高质量发展走在前列创造了和谐稳定的社会环境。截至2018年，全省各类调解组织共调解矛盾纠纷130.6万余件，调解成功率达99.35%，95%以上的矛盾纠纷在乡镇以下得到化解，进京至非接待场所上访同比下降30.7%，在全国处于低位。

随着平安江苏、法治江苏建设持续深入，乡贤会、百姓议事堂、村民议事会等基层矛盾化解组织不断涌现，“老娘舅”调解室、“金牌”调解员工作室全面建立，苏州“和阿姨”、徐州“彭城和事佬”、淮安“老兵调解室”等个人品牌调解室得到群众广泛认可。

2.多元化解走在前

近年来，随着地方各级法院“诉讼爆炸”衍生诸多社会治理难题，很多有识之士将目光聚焦到了博大精深的“和为贵”“无讼”“祥和”等中华传统文化理念上，对探索和创新矛盾纠纷多元化解机制给予了更多关注。

面对人案矛盾和社会关注，江苏法院坚持把加强多元化解和诉讼服务工作，作为践行以人民为中心发展思想的重要举措，作为推进社会治理现代化的有效渠道，作为缓解人案矛盾的治本之策，全力打造“集聚、集约、集成”驱动模式，努力开辟多元化解和诉讼服务新境界。

把资源集聚到一起，从源头上统筹治理

江苏法院坚持和发展新时代“枫桥经验”，整合多元化解资源力量，依靠党委领导治讼、依托政府负责滤讼、借助社会协同减讼，从源头上减少诉讼增量。

依靠党委领导治讼，淮安法院走在前面。淮安市洪泽区法院主导和参与“无讼村居”建设，推动将“万人民事案件起诉率”纳入地方平安法治考核，新收民事一审案件数量连续五年下降。省委政法委总结推广这项创建经验，把“民事行政案件万人起诉率”纳入全省社会稳定风险监测预警指标体系。

依托政府负责滤讼，连云港有最新动作。2019年5月29日，在总结与有关行政机关建立健全诉调对接机制经验基础上，省法院与省司法厅，在连云港市成立江苏首个“非诉讼服务中心”和“诉讼与非诉讼对接中心”，整合人民调解、行政调解、律师调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议等七种非诉解纷方式，搭建起新型多元化解“府院联动”工作平台，初步形成了“诉讼”与“非诉讼”纠纷解决机制二元格局。

借助社会协同减讼，省法院和基层法院各有妙招。近年来，省法院会同省工商联（商会）、消协、侨联、保险行业协会等20多个社会组织、行业协会，建立起30多项诉调对接机制，基本实现民商事纠纷类型全覆盖。淮安中院联合市工商联成立非公企业人民调解委员会， 2018年调处纠纷涉及金额1.6亿元。截至目前，全省共有保险调解机构39家，调解员169人，2018年以来成功调处纠纷21667件，司法确认4296件。

把创新集约作为关键，一体化解决纠纷

诉讼服务中心作为“门诊部”。江苏法院通过“分调裁审”改革，让诉讼服务中心成为法院化解纠纷第一道防线。2018年6月，中央政法委有关领导对南京市鼓楼区法院近60%民商事纠纷化解在中心予以充分肯定。

诉前评估疏导。2018年以来，全面推广应用诉讼风险智能评估系统，引导来院起诉当事人进行诉讼风险评估，促进当事人理性选择纠纷解决方式，切实减少纠纷成讼。2019年4月，苏州市姑苏区法院建立商事纠纷中立评估机制，聘请43名律师轮流担任中立评估员，约50%的商事纠纷导入非诉渠道解决。

调解前置分流。省法院与省司法厅出台诉前调解前置程序工作规则，对家事纠纷、相邻关系、小额诉讼、交通事故、物业服务、消费者权益纠纷、劳动争议、20万元以下的债务纠纷等八类纠纷，在尊重当事人意愿前提下，引导通过人民调解工作室和律师工作站先行调解。全省三级法院诉讼服务中心全部设立“一站一室”。2018年，人民调解工作室先行调解矛盾纠纷94503件，调解成功39823件，调解成功率42.14%。

案件速裁止争。在中、基层法院诉讼服务中心设置速裁速执团队，实现简案快审快执。2018年，无锡法院约71%的民事案件通过速裁结案，上诉率3%，低于其他民事案件3个百分点。对物业服务、劳动争议等批量纠纷开展示范式诉讼，诉中快审一个、诉前化解一片。 2018年，全省法院这两类案件分别减少5.71%和7.41%。

把系统集成作为手段，一站式优化服务

以智慧法院建设为支撑，整合集成诉讼服务资源，精心打造线下、网上、掌上同步运行的立体式诉讼服务平台，全流程提供30余项诉讼服务。

现场办理更贴心。最近，辽宁大连律师罗东宇寄来感谢信，夸赞徐州市鼓楼区法院诉讼服务中心接待法官“始终面带微笑，全程非常专注和耐心”，“充满爱心，办事高效”。目前，全省三级法院诉讼服务中心全部实现标准化、集约化、智能化，诉讼服务品质得到全面提升。

一网通办全天候。截至2019年5月底，南京市高淳区法院网上立案率93%，网上立案成功率91%，立案时间缩减75%，被誉为“24小时不打烊”法院。目前，网上立案、跨域立案在全省法院已实现常态化、全覆盖。2018年以来，全省法院民事、行政一审网上立案近44万件，占新收民事、行政一审案件的48%。

材料递交无障碍。苏州中院运用互联网、物联网等技术，在全国首创诉讼材料人机交互“云柜系统”，当事人通过云柜递交材料，流转信息即时通知，流转过程动态跟踪、全程留痕。包括云柜系统在内的“智慧审判苏州模式”得到最高人民法院院长周强批示肯定，已在全省得到全面推广。

3.把非诉纠纷解决机制挺在前面

江苏首推非诉讼纠纷化解综合平台建设

为认真贯彻落实习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求，适应重组后的司法行政“一个统筹、四大职能”的工作布局，有力维护群众合法权益，2019年5月，江苏省司法厅率先出台了《关于建立非诉讼纠纷化解综合平台的实施方案》，推动建立非诉讼纠纷化解综合平台。据悉，此方案在全国尚属首家。

近年来，随着我国社会经济快速发展、经济体制改革不断深化、社会利益格局不断调整，社会矛盾纠纷处于高发时期，且呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点。仅2018年，全省法院就累计受理案件2165962件，同比增长6.31%。虽然近几年全省司法事业得到了长足发展，但社会矛盾纠纷大量涌现，有限的司法资源远远不能满足人民群众日益增长的化解矛盾解决纠纷的需求，急需构建一整套完整的、多元化的矛盾纠纷解决机制，以最大限度地化解潜在的各类矛盾，解决发生的多种纠纷。

方案提出，通过整合人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁等资源，探索构建党委领导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障的现代非诉讼纠纷化解格局，有效解决各类非诉化解方式发展不平衡、衔接不规范，群众认可程度不高等问题，形成功能互补、程序衔接的非诉讼纠纷化解体系，进一步提升司法行政预防化解矛盾纠纷的整体合力和综合效应，推动司法行政工作高质量发展，打造共建共治共享的社会治理格局。

方案强调，建设“三个中心”。主动对接人民法院，统筹行政机关、专门机构、社会组织、民间人士等各方面力量，以建设“线下＋线上”非诉分流中心、“分调＋联调”非诉办理中心、“共建＋共享”非诉数据中心“三大中心”为抓手，打造以“多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测”为运行模式的非诉讼纠纷化解实体、网络、热线平台，建立健全非诉讼纠纷化解组织网络，构建起多主体参与、多领域汇集、多链条驱动的非诉讼纠纷调处工作体系。打造“四大平台”。树立一体导向、需求导向、效果导向，做到分散和集中相结合、刚性和柔性相结合、治标和治本相结合，针对不同类型纠纷、不同化解方式的各自特性，按照分类而治、分类而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平台”，实现对矛盾纠纷化解的全面覆盖。建立“四项机制”。聚焦解决“衔接不畅”问题，以提升纠纷化解效能为落脚点，坚持协同治理，建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流、以“联动和补强”为核心的协同化解、诉与非诉的衔接融通、双向评价的督促考核等“四项机制”，支持和促进非诉讼多元化解综合体系协调高效运行。

江苏首个非诉讼服务中心、对接中心成立

2019年5月29日上午，江苏高院、江苏省司法厅在连云港市召开非诉讼纠纷解决机制建设试点工作启动会议。江苏首个市非诉讼服务中心、市中级人民法院诉讼与非诉讼对接中心在连云港市揭牌成立。

连云港市非诉讼服务中心整合司法行政系统非诉讼纠纷化解的职能和资源，综合运用人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁等多种方式，旨在多元化解民事、商事、家事、行政等领域纠纷。目前，设有导引岗、受理登记岗、调解处置岗、协调督办岗、综合岗和研判评估岗以及人民调解、律师调解、心理咨询等功能室。市法院诉讼与非诉讼对接中心设立了非诉对接、人民调解、律师、公证和仲裁、在线调解、谈话、庭审公开观看等办公室。

江苏高院院长夏道虎说，截至2019年，全省各级法院已在诉讼服务中心和人民法庭成立人民调解工作室311个、律师工作站122个，司法行政机关、律师协会分别派驻人民调解员871名、律师3282名。 2018年，全省法院人民调解工作室共调解矛盾纠纷94503件，调解成功39823件，调解成功率达42.14%。

江苏省司法厅厅长柳玉祥表示，要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。各试点单位在推进过程中，要坚持发展“枫桥经验”，构建基层纠纷化解防控体系。以开放性架构吸纳各方力量参与非诉讼纠纷化解，通过创建“无讼村居、无讼社区”等载体，引导广大人民群众、更多民间力量主动参与矛盾纠纷的预警、导引、化解，努力把各类矛盾纠纷化解在基层、解决在当地。

连云港市司法局局长张晓红说，非诉讼纠纷解决机制建设的工作架构一是建立“线下＋线上”的非诉讼分流中心；二是建立“分调＋联调”的非诉讼办理中心；三是建立“共建＋共享”的非诉讼数据中心。下一步将在运行试点基础上，逐步推开。同时，依托市、县人民法院诉讼服务中心和在矛盾纠纷高发、多发领域的行政管理部门建立“非诉讼服务中心分中心”，由所在地司法行政机关派驻人员管理。

南京网上诉讼服务中心升级版正式上线

2019年6月上旬，升级版的南京法院网上诉讼服务中心正式上线。这款融“两种智能服务、三个不见面、四大公开平台、五组通道”功能特点的诉讼服务平台，是南京法院在落实党组提出的“智慧法院建设全面深化年”中精心打造的产品。

把非诉纠纷解决机制挺在前面是升级版的诉讼服务中心平台最显著的创新。据介绍，该平台设置智能服务，其中包括“智能纠纷预诊”和“智能法律咨询”子项目。智能纠纷预诊，提供15种常见纠纷的诉讼风险评估，包括法律意见、行动意见、预判模型、法律法规、类案参考等自助服务，可帮助有司法需求的群众自主评估时间成本、金钱成本及其他诉讼风险，形成合理诉讼预期，并引导其选择非诉途径解决纠纷。

该平台设计了“三个不见面”模块，包括不见面立案、不见面证据交换、不见面庭审，实现从让群众“少跑腿”向群众“不跑腿”的转变。其中不见面庭审可让当事人通过互联网庭审平台，在线参加开庭审理，不见面庭审的当事人享有的诉讼权利不受影响，参加的庭审程序不受影响，庭审的法律效力不受影响。

“五组通道”实现从盘活网上数据堵点走向全面提速增效，如律师通道集合了网上立案、案件查询、卷宗浏览、证据交换、文书送达、预约法官、排期冲突避让、延期开庭审理等功能，让律师参与诉讼更为便捷、更加高效。

第二章 “金牌”调解

1.“何芬法官工作室”

20年来，何芬坚守办案一线，牢记使命，不忘初心，把青春和热血献给了基层审判事业；2016年至2018年，每年审理的案件数均超过300件，排名江苏省泰州市高港区人民法院之首；创设“何芬法官工作室”，为群众提供诉讼指引、就地立案、就地调解等便民服务，工作经验在泰州全市法院推广……

多年来，何芬秉公执法，严格司法，先后荣获“全国优秀法官”“全国法院十大亮点人物”“全省优秀法官”“全省涉诉矛盾纠纷化解工作先进个人”“泰州市百姓喜爱的好法官”“泰州市最美人物”等荣誉称号，荣立个人一等功1次、二等功1次、三等功3次。

这些荣誉是辛勤和智慧的结晶。

高港，是泰州市下辖区，濒临长江，有江岸线24.2千米，有国家一类开放港口——泰州港，是中国人民解放军海军诞生地。高港区下辖4个乡镇、3个街道办事处和1个省级高新技术产业园。

在泰州市高港区人民法院，法官何芬的“何芬法官工作室”，已经成为当地社会矛盾纠纷化解的一个窗口……

遇上群体性案件，她敢于站到前头

“记得那是2016年11月底，当时我兼任何法官的书记员。某房地产公司因延期交房，导致上百人集聚在区政府门口，要求领导出面解决问题。有的与政府人员发生了口角和推搡，还有的声称要进省城上访。”助理审判员程华国回忆起那段经历，仍然清楚地记得当时的情景。

程华国说，当时领导既高度重视又心急如焚。群众上访确是无奈之举，3年前与开发商签订了商品房买卖合同，可开发商一再推迟交房。但开发商也有难处，工程缺资金，加上由于延迟交房产生的数百万元违约金，让他们不堪重负。怎么办？信访局调解无果，这事很快闹到了法院。

案情十万火急！原告110户、赔偿金数百万元。何芬在立案窗口接待了他们。

“处理群体事件，一天一小时也不能等！这案子我来办！”何芬主动接了这个烫手山芋。

为了稳定和安抚买房户，接手案子的当天，何芬就带着程华国大走访。一个多星期，走访了50多户，白天没时间或找不到人，就利用晚上。

程华国还记得，在一间不足20平方米的平房内，住着一对进城打工的夫妇和他们两个正上小学的孩子，因为房子实在太小，小男孩只能在过道昏暗的灯光下写作业。小男孩从父母亲的口中得知何芬是法官，并且是来解决他们住房的，怯怯地问了声：“阿姨，我们什么时候能搬进新家啊？”小男孩这么一问，何芬的眼泪都快掉下来了。

大走访结束后，何芬连夜找到开发商，反映了买房者的真实情况，有10多户人家想在乔迁后办婚事，无奈婚事一推再推；有30多户长期租房。开发商表示房子可以抓紧建，但几百万元的赔偿金实在拿不出。

“买房者早已是满腹怨气，若得不到违约金，还不火山爆发？”为了防止矛盾再度激化，何芬多次组织开发商与买房者代表沟通对话，前两次场面差点失控打起来，何芬通过耐心说理与说法，促使双方冷静下来。最终何芬找到突破口，开发商同意以买房户入住后的车位租金抵算迟延交付的违约金。由于车位在地下室，地下室又属人防工程，还涉及车位定价。为此，何芬又多次到市区人防办和物价局协调，促成人防办和物价局联合到楼盘工地办公。

110户联名上访的案件，何芬用了半个月的时间就化解了，购房户和开发商都满意。交房那天，双方都邀请何芬参加他们的交房仪式，何芬却因一个案子开庭没能参加。

何芬处理了多起群体性纠纷。金港装饰城法人代表与承租户纠纷、龙冉服装厂法人代表与员工纠纷，开始都闹得沸沸扬扬，在何芬的牵头下，那些纠纷又都圆满化解。

遇上“邪头”，她绝不低头

说起何芬帮9名外来务工人员讨薪的经过，副院长孙乃清记忆犹新。

当地有个姓公的包工头，2015年初夏带9名农民到外省承包河道清淤，承诺每人每天发120元。工程结束了，发包方与公某也结算了，可公某不肯把钱发给员工。无奈之下，9名农民返乡前，要求公某出具欠条。每人本应领1万多元工钱，可公某只给每人写了张8000元的欠条。

辛辛苦苦干了一年，本指望领了工钱好好过个年，没想到公某打了欠条后再不露面，9名农民找到法院诉讼服务中心，何芬随即帮他们请来法律援助站人员，当天把案子立好。

如果是公告送达，至少还得再等两个月。可打电话，公某不接，发短信，公某不回。何芬为了当面送达，几次冒着雨踏着泥泞，寻找公某下落。先是到公某家去找，几次都见不到人，何芬又找到公某的一些亲友做思想工作。在亲友的劝说和派出所的压力下，公某终于露了面。

让何芬没有料到的是，公某拿出某派出所两名警员手书的证明，理直气壮地说，9名农民的报酬早已在施工地派出所民警的见证下结清。

对定案有重大影响的证据，即使是权威机关出具的，何芬也从不放过一丝一毫的疑点。何芬决定到远在千里之外的某派出所一查究竟。那几天，何芬感冒发低烧，路上头痛得厉害。书记员让她中途回来，改日再去，可她却不肯。当万家灯火的时候，何芬走进给公某出证明的派出所，经过核实，公某提供的证明系伪造。

在铁的证据面前，公某并未认输，而是气急败坏地扬言：这个官司要是他输了，何芬也不得太平。接下来的几个晚上，何芬又接到公某打来的威胁电话。一向平和文静的何芬被激怒了，责令公某深刻反省，写下悔过书；同时，依法快速判决。

判决当天，何芬又找到公某的家人，向他们动之以情，晓之以理，明之以法。慑于法律的威严，感化于亲情的规劝，公某履行了法院的判决。

农民们领到工钱后，执意要请何芬在餐馆小聚，被何芬谢绝了。

在一起买卖合同案中，原告孙某系外地人，被告王某欠其货款数十万元。诉讼保全时，王某唆使数十名员工阻挠。“我看谁敢过来！”何芬一声大喝，往货物边上一站。或许是被何芬的威严震慑住了，数十名身材魁梧的员工面面相觑，何芬带领人员迅速将货物装上车。

原告栾某诉被告陆某、陈某民间借贷纠纷一案，适用简易程序由何芬审理。原告申请对陆某的一处房产进行市场价值评估。可到陆某家进行现场勘验时，陆某不但不开门，还唆使母亲大哭大闹。何芬果断决定，全程录像，见证人到场，请锁匠强行开门。

老百姓的难事，成了她放不下的心事

“那天上午院里正在开大会，办公楼门前突然响起了锣鼓声。开始以为是哪家办喜事，后来才知道是老百姓给何芬送锦旗。”高港法院院长陈富贵说，锦旗背后有个感人的故事。

送锦旗的人叫陈文官，是毗邻高港的姜堰区的农民，因交通事故双腿致残。陈文官雇了一个乐队，租了一辆面包车，躺在车上从百里之外来到高港送锦旗。

2015年夏天，陈文官骑摩托车到高港办事，与苏某驾驶的轿车相撞，陈文官双腿及头部受伤，住院治疗两个月，定为八级伤残。经交警部门认定，苏某负主要责任。

陈文官家境贫困，自己不能走路，又请不起律师，也不懂怎么才能得到赔偿。哥哥陈文宽到高港法院诉讼服务中心诉说案情，何芬听后成了放不下的心事。当天下午下班前，她又回想起陈文宽那哀求的神情，觉得不到陈文官家去看看，怎么也放心不下。她给家里人打了个电话后，绕道一百多里，找到了陈文官的家。陈文官家三间低矮的平房与周围邻居的楼房很不协调。

何芬把陈文官一家人当作亲人似的，嘘寒问暖，查看治疗的所有单据。陈文官将两个裤角拉起，一条腿的肌肉已萎缩，何芬看到眼前的惨状，心里很不是滋味。那天晚上回到家已是10点多，何芬又忙着整理陈文官提供的单据。

第二天一上班，何芬就去找苏某和保险公司，介绍陈文官的家庭现状。苏某和保险公司人员被何芬的真诚打动，不但对陈文官提出的赔偿要求全部满足，还多给了陈文官3万多元的补偿金。

钱款全部到位后，何芬仍惦记着这家人。有一次外出办案途中，何芬顺道到陈家回访，还塞给陈文官母亲200元钱。

送锦旗那天，躺在面包车上的陈文官哽咽了：“原以为到外地打赢官司很难，即使赢了也很难执行，没想到何法官把我这穷老百姓的事当作大事，遇上这样的好法官，不送锦旗表表心意，心里不安啊！”

“那天，那场景，全院的人都为之动容。”陈富贵满是骄傲地回忆道。

说起群众对何芬的信任，还有件趣事：2017年6月，毗邻高港区的泰兴市，有一位60多岁的老人，拿着一份报纸到高港法院门口找何芬。老人因为儿子不孝要对簿公堂，他看到《百姓最喜爱的好法官何芬》的报道后，认定打官司找何芬准行。何芬热情接待了老人，但由于案子不属于高港法院管辖，她帮老人联系了泰兴市的一位公益律师，又和书记员一起将老人送上车。车子开远了，老人还从车窗探出头，向何芬不停地挥手。老人挥手的那一幕，定格在何芬心里，也成了书记员的美好回忆。

如今，何芬的责任与担当在当地产生了示范效应。

在高港区交警二大队办公楼里，记者见到“何芬法官工作室”值班法官冀小燕。面对情绪化的当事人，面对出言不逊者，冀小燕耐心地给他们讲相关法律，讲类似案例。一起事故赔偿刚调解好，冀小燕拿起杯子正准备出门去倒水，又来了一起交通事故的当事人。冀小燕放下杯子，在吵吵闹闹中又开始了第二拨调解。交警二大队事故中队中队长蒋爱兵拿出厚厚的一摞“何芬法官工作室”的调解材料给记者看，这里面是群众的一份份信任，更是法官们辛勤付出的凝聚。

陈富贵说，“人人学何芬，个个争先进”的热潮正在全院掀起，“何芬法官工作室”已成为面向社会的一个品牌窗口，全院依托“何芬法官工作室”平台，不断深化“基层法官百村行”“六访六助”等专项行动，干警精气神大幅提振。近年来，该院先后获得江苏省“优秀法院”“调解工作先进集体”“党建工作先进集体”“执行工作先进集体”等荣誉。

“热心接待群众、耐心倾听诉求、细心审判案件、诚心解决问题、真心排忧解难”，这是何芬总结出来的“五心”群众工作法。何芬知道，身为人民法官，就要时时把人民群众放在心尖上。为此，她积极创新，多方探索社会管理新模式，开设田间、院落法庭，打通服务群众“最后一公里”。组建“群众评议团”，吸纳群众意见，形成“百姓说事、群众说理、法官说法”工作合力。创新“彩虹行动”品牌，做优涉少审判工作。

如今，何芬创设的“何芬法官工作室”已成为面向社会、面向群众的品牌窗口，“人人学何芬，个个争先进”的热潮在全市法院系统全面兴起。2015年4月以来，高港区法院先后在街道、社区及重点企业设立了8家“何芬法官工作室”，选派16名法官担任工作室小组成员。近两年，工作室共为群众答疑解惑853人次，就地立案45件，调处纠纷78起，巡回审理560余次，普法宣传12场，受众达3600余人次。

2016年5月，高港区法院被确定为全省首批家事审判改革试点法院，何芬扎实推动各项改革落实落细，相关工作成效明显。她所在的少年及家事案件审判庭获评省、市“敬老文明号”，省、市“青少年维权示范岗”，全省法院家事审判工作先进集体，市级“妇女维权示范岗”。

真心实意为百姓谋福利、做实事的人不会被遗忘，何芬的先进事迹被《人民法院报》《新华日报》《江苏法制报》《泰州日报》等广泛报道。

2.“金牌调解员”

看起来朴实敦厚的李海青，说起话来语重心长。虽然是一口并不标准的普通话，他却以100%的调解满意率获得涉案当事人的认可。

“这个李海青，调解的功夫比街道大妈还厉害！”南京市秦淮区检察院检察长朱赫说。

2014年1月10日，李海青赴北京参加全国检察机关“最美检察官”颁奖礼，受到了最高人民检察院曹建明检察长的亲切接见。座谈会上，他掏出稿子紧张地念着，毕竟在这样的大场合，心里有些忐忑。说实话，为了准备这一千多字的发言，他已熬了两个晚上。

“我的普通话不好，越想讲好却越紧张，急得头上冒汗。”李海青自嘲地说。

秦淮河畔一个普通的检察干警，没有什么轰轰烈烈的业绩，为什么引得这么多人交口称赞《为什么能评上全国检察机关“最美检察官”》他到底美在哪里？

《检察日报》副主编赵信写了一首词叫《如梦令》，道出了其中的原委：细语轻声说法，五句三言温雅，化解百家难，咱去劝人一把。声哑，声哑，是为和谐添瓦。

李海青，做得比说得更好。

2004年，李海青转业后被分进了南京市秦淮区检察院。这个曾在空军雷达兵部队服过役的年轻军官这下子有点“抓瞎”。因为检察机关业务要求高，要完成从一名军官到一名检察官的转型，难度不小。

“法律专业的大学生分进去，半年时间就可以适应岗位了，可是对于转业军人来说，很可能一两年都难以进入状态。”一开始，李海青心里有过这样的担心。然而，犹豫退缩不是军人的作风，李海青暗下决心，一切从头开始。

进入检察院后，李海青先是在反渎职侵权局工作，跟着局长和老检察官们一起跑线索，办案子。后来，又调到案件监督管理中心，从事检察院内部案件的督察和管理。2009年，随着秦淮区经济社会发展步伐加快，涉及拆迁纠纷的案件不时出现，李海青于是被抽调到区里，参与拆迁工作，一是监督拆迁行为，二是化解矛盾纠纷。

“你们给我们派来了个好干部！”区领导高兴地对检察长说。

“不让被拆迁的人窝心，不让区里闹心，不让社会有负担。”三年里，李海青经手的拆迁户没有一家再到区里反映过问题，没有一个人再回头来找过他。

“院里觉得要给他个平台，发挥他的特长。”秦淮区检察院专职委员李和生说。

秦淮区地处老城南，低收入者多，外来人员多，矛盾纠纷多。2013年，原白下区和秦淮区合并，成立了新的秦淮区，化解涉法涉检信访任务更加繁重。于是，李海青被推上了控申接访和矛盾化解的前台。

2011年1月，南京市检察机关首家以干警名字命名的工作室——“海青工作室”，在秦淮区检察院正式挂牌成立。工作室整合了各部门中的轻微刑事和解、民事申诉案件调解及涉检信访息诉化解、刑事被害人救助等项工作，专职化解执法办案环节的各类信访矛盾，使矛盾化解工作、服务群众工作更加规范化、专业化。

“一是考虑到我有一些群众工作经验，二是考虑到我长相朴实，比较亲民。”李海青调侃说。

海青工作室刚开张，就遇到了安徽农民袁秋林纠纷案。

老袁的儿子在南京打工，和老乡发生纠纷，把人家打成了轻伤，被公安机关刑事拘留。62岁的老袁急得在南京的街头痛哭失声。李海青了解情况后，拉着当事双方讲道理、讲法律、讲感情，只用了半天时间，双方互相赔礼道歉。

2011年8月，老袁冒着酷暑赶到了秦淮区检察院，一见到李海青，立刻把一面鲜红的锦旗捧了过来，上面写着：“一心为民，执法为公。”老袁说，这是他请门牌店定做的，人家说这句话最好。

“我们已经成了好朋友，那孩子把我当长辈一样看待。”老袁别有感慨地说。

李海青拉着老袁的手，请他坐下喝水。老袁坚决不坐，“我要亲手给你挂起来！”他在工作室里到处寻找，听说没有钉子和锤子，二话不说，放下锦旗就跑了出去。李海青正在纳闷，功夫不大，老袁又回来了。原来他跑到了街对面，买了一把锤子和一盒钉子。

锦旗端端正正挂好了，老袁满意地左右打量。临走，他高兴地说：“李检察官，锤子和钉子都送给你了，方便以后你们多多挂锦旗！”

“我们只做了这么一点事，老百姓就把你举得那么高。”看着老人家年纪大，还站得那么高敲钉子，李海青不由得感动和惭愧。

李海青没有辜负这位普通农民的期望。工作室刚成立7个月，就接访了315人。26件各级部门啃了几年都啃不动的信访“老案”，到了他手里，一年就化解掉了16件。短短两年里，他调结了137件各类案件和纠纷，没有一个当事人再来“秋后算账”。

到今天，在海青工作室的两面墙上，已经挂上了23面鲜艳的锦旗。每一面锦旗的背后，都有一段曲折感人的故事。

李海青成了化解矛盾的一把好手。他在做好本职工作的同时，还被当地的街道和企业、社区聘为工作站站长，工作内容基本是“有话好好说”。2011年，《检察日报》头版头条把他“曝光”后，“海青工作室”在检察系统内外的影响力越来越大。

2012年3月16日，南京夫子庙发生了一起外地乘客争坐出租车被打事件。事主各执一词，最后被打者提出要找海青工作室来调解。

“吓了我一跳！”李海青没想到他和海青工作室的知名度竟这么高。

如今，上级检察院也会把“疑难杂症”放在海青工作室来处理。“如果好处理，就不会到我这里来了。”不难想象，刑事调解不比一般矛盾纠纷的解决，在“刑事”这个特定的称谓下，调解是一个艰难的过程，需要百倍的耐心。