给“机关病”下猛药

讨论者： 北京大学政府管理学院书记　李成言

国家行政学院院教授　竹立家

栏目主持人

主持人： 有些人对跟政府机关打交道真的挺发怵的，因为有些政府机关确实是“门难进、脸难看、话难听、事难办”，这种机关病的存在也不是一天两天的事了，多少年以来一直在治，却始终不能根除。2004年春节以后，江苏省委就要治一治这种机关病，他们首先对省级机关的工作作风进行治理，省委副书记王寿亭面向公众不留情面地指出常见的七种机关病的病症。今天我们的话题就围绕这件事情展开，演播室请到的是北京大学的李成言教授和国家行政学院的竹立家教授。

既然说到这七种病症，我们就要逐一来看一看这都是什么病。第一条被王寿亭书记称为恋旧病。什么是恋旧病呢？习惯以一种老办法、老方式解决问题，就是兵来将挡、水来土掩，任凭形势怎么变，办事方法不变。

李成言： 这种病主要就是传统的因循守旧，因为因循守旧是很省事的，只要用“拿来主义”就可以了。

主持人： 还有一种叫推诿病，就是想问题、做决策的时候，不是从大局着想，而是能推就推。让我举一个身边的例子。我有一个同学，大学毕业之后分到一个国家机关，他刚去的时候，感觉不适应，后来有一个老处长告诉他，你来了以后，先不要说什么事情你都会，而是有人打电话问你什么事，你先说你不知道，知道的也先说不知道，最好能给他一个别人的电话号码，让他去问那个人，所以他说这么多年下来他已经习惯了，由那种不习惯变为习惯了。

李成言： 推诿病，说到底就是怕担责任，在整个官场上，很大的一个问题就是工作人员不能敢于负责任。实际在机关里边工作，很多时候是需要我们负起责任的。因为你有职位，有职位就有一定的权力，权力意味着责任，责任才是目的，而我们有一些人看不到这个，觉得他尽了责任和不尽责任，好像无关紧要，不会影响升迁，也不会影响他的一些利益。所以就可能随便、随意，这是推诿的一个根子。

主持人： 我听到这么一个顺口溜：“管理就是收费、协调就是喝醉、公关就是行贿。”在给老百姓办事的时候，刚才我们说到能躲就躲，但是如果遇到罚钱这个问题，可是能上就上，这也是一个病症。

李成言： 在机关里边工作，当然不可避免会有“利”的方面。比如常说的“责、权、利”，就有“利”的方面。“利”无非一个是名，一个是实际的经济利益。我想这是一个客观存在，不可避免。问题是，我们的干部把这个作为他全部工作的主导，没有利益就不干，有利益就可以去上，这显然是一个最大的错误，他没有能够摆正机关干部的服务意识、服务职能、服务功能的实现问题。所以我觉得这个利益是不可避免地存在的，但是在市场经济条件下，被推到一个极端上去了。

主持人： 争利是不是也可以理解为与民争利，还有部门之间彼此争利？

竹立家： 最近我们看到好多报道，在很多农村，农民和村干部对立，和乡干部对立，这种对立非常严重，什么原因呢？就是有些乡财政赤字、发不出工资，就想方设法盘剥农民，加大征收力度。

李成言： 有人认为，那是因为那里机关作风有问题，主要是因为那里抓廉政抓得太严重，抓得太过头，所以就使得他们都没有劲头干，也没有情绪去干了，这是一个现象。我曾经听到有一个省长，在讲到他们的工作情况、工作效率的时候，就讲，我们现在很轻松，为什么轻松呢？因为前面我们这儿抓了两个大的贪官，下面又涉及几百人的系统腐败问题，现在好了，政府机关里边非常的冷清，来人也不办事了，效率极低。这就反映这样一个问题，我们一方面抓腐败，反腐败，而另外一方面，可能会在某一环节的建设跟不上的情况下，起到一些负面的影响，这个负面影响可能就使一些人消极地对待这个问题，而不是以积极的态度来面对廉政建设。

主持人： 反正无过便是功。

李成言： 无过便是功，我不去做可能就没有过，没有过，就不会有问题，你就抓不着我。

主持人： 还有一种这样的说法，你给钱，我办事，你不给钱，我不办事了，我不办事，一定是没有受贿的。

李成言： 对啊，我不能犯错误吧，我不办事可以不算犯错误，就下不了岗，也不会有别的问题，暂时我可以不去晋升，但是不会犯错误。

竹立家： 这种现象很多，办与不办，背后还有一个什么东西——利益。

主持人： 给钱我再办。

竹立家： 对，你给点东西我才办，这是我们腐败现象蔓延的一个重要因素。

李成言： 我觉得这是没有处理好廉政和勤政的关系。廉政建设有两个方面，一个是廉洁从政，还有一个是要勤政。廉洁是勤政的一个基础，没有这个基础，是不可能勤政的。

主持人： 这是争利病，还有一种叫恋高症。恋高病，就是高高在上，不愿意深入到群众中去，能在办公室坐的时间长一些就长一些，这是什么原因？

李成言： 它是官僚主义的典型表现，因为他在掌握权力位置上，觉得只有在部门里的职位上他才能够真正实现权力。

竹立家： 这是一种说法，还有一种说法，认为恋高症这种提法本身是不对的。

主持人： 为什么？

竹立家： 每个工作岗位都有其相应的职责，“一个萝卜一个坑”。比如在政府中，搞信息统计的，搞办公室管理的，就不必下去，没有必要下去，只需干好本职工作。让你到田间，到地头指导农民干活，到工厂指导工人干活，没这必要。政府工作现在已经发生很大变化，调查研究是领导的事，一般公务员有其本职工作，有岗位职责需要去完成。

主持人： 也就是该下去的下去，不该下去的就别下去。

竹立家： 比如董倩(主持人)就是应该在这儿主持的，你就不应该下去。

主持人： 我要走了，就叫脱岗了。

竹立家： 对，是这样的。

主持人： 还有一种叫冷漠病。从这个名字我们就可以知道它到底是一种什么样的病了。

竹立家： 对于同人民群众的感情比较淡薄的问题，不是才有的，讲了好多年了。从建国开始，毛泽东主席一直讲，密切联系群众，小平同志也讲密切联系群众，江泽民同志也讲密切联系群众，现在大家可以看到胡锦涛总书记和温家宝总理确实是求真务实，密切联系群众，在深入工矿企业，关心群众疾苦这方面做得挺好。冷漠、不关心群众疾苦，对群众没有感情，不实事求是，不求真务实，整个政府和群众的关系会拉远，政府的威信就会降低，这个问题不是一个小问题。

主持人： 还有一个叫飘浮症，我理解可能也就是浮夸的一种表现。

李成言： 举一个典型的例子。在延安时期，有一天下雨打雷，有个老太太在开会的时候就说，这个雷打得好，怎么不把毛泽东劈死。这是一个很可怕的说法，当时有个干部就把这件事汇报给毛泽东，然后就要去抓她，毛泽东听了以后告诉那个干部，你千万不要抓，我们要检查我们的工作作风，我们肯定存在问题。经过调查发现，我们的干部在下面征粮的时候，不顾老百姓的实际情况，征了粮食之后他们根本就没有办法生存。

主持人： 还有享受病，人民给你权力，你却没有为人民服务，而是把它作为自己享福的一种来源。

竹立家： 可以说这20年，中国的经济发展发生了翻天覆地的变化。这种变化可能使一些干部把握不住自己，可能蜕化变质，可能腐败。而且从目前我们的反腐工作来看，这种贪图享受、贪图享乐的思想已经呈逐渐蔓延的趋向，干部中间贪图享受的情况还是比较严重的。

观点： 省级机关是党中央和基层联系的重要环节，这一环节生了“机关病”，整个政府和群众的关系就拉远，政府威信就会降低，这不是个小问题。

主持人： 我们看的这七种病症是江苏省委的副书记提出来的，据我有限的了解，好像这几种病症也并不是只发生在江苏省，全国各地也都多多少少存在。

李成言： 这就是一种官僚病，只不过在现代发生了变种、变异。对这种变异，我觉得江苏省委敢于去揭这个短，敢于把自己内部的一些问题抖搂出来，这是不容易的，因为很多地方有了这个病不去说，回避他，悄悄在解决，实际这种悄悄解决往往解决不好。我觉得江苏省的这点做得非常好，非常及时，也非常必要。

竹立家： 官僚主义病的核心和本质是权力病。权力病的症结有两点。第一点，在官僚机关工作的人，有好多不知道自己的权力是怎么来的，谁给你的；第二点就是他们在行使权力的时候，不知道是在为谁服务。有一个地方搞调研，调研了五百名干部，问你的权力是谁给的，大多数人回答，我自己争取来的，我干出来的，领导给的，或者就是我自己熬出来的。

主持人： 不管是中国共产党建党之初，还是我们国家建国之初，“为人民服务”这几个字，应该说都是共产党人，还有中央和各级政府的信念、信条，为什么这么多年过去了，反而在机关里面衍生出这么多的不为人民服务，而为自己服务的病？

竹立家： 为人民服务是我们党的一种治国理念，治政理念，这个理念是好的。现在我们说的服务型政府也是一种理念，我国政府近期提出的以人为本、求真务实，也是一种重要的新时期的治国理念，这些理念都是好的。关键是怎么样在制度结构里面体现出这些理念，就是怎么落实，在制度结构上体现出来以后，怎么样构成层次，制度化。为什么我们提出为人民服务五六十年了，从延安开始到现在，真正落实起来仍比较困难？一个重要原因就在于，我们在经济体制上取得长足进步的同时要求我们的行政过程、政府结构也必须要发生根本的转变，就是要使政府制度和市场制度相衔接、相协调。

李成言： 官僚病也好，七种病等等机关病也好，恐怕受到的很重要的一个历史影响，就是官本位影响。官本位影响了几千年，根深蒂固，尤其在改革开放之后，它的这种惯性还在起作用。过去，好像行政泛化，什么都弄一个级别，弄一个官衔，弄一个权力层级把它框架在那儿，这么一搞以后，我们的官员就不可避免地处在这么一个官僚权力框架的笼罩下，他的执行往往是带有强制性的，而不能够有一种服务的意识。

现在多元化的市场经济，对官员的冲击和影响比较大，他确实看到一些实际利益，而他自己心里的目标呢，在政府机关里边达不到，所以就不平衡，可能就会出现这样那样一些作风上的不良现象。我觉得这是一个很正常的现象，西方国家同样有这样一些机关病。比如说1958年，帕吉森看到这个现象以后，做了深入的研究，写了一本书，叫《帕吉森定律即行政研究》，副标题也叫“官场病”。他研究的西方机关里边，同样存在这样一些问题，人浮于事、投资大，而效率又很低，一些问题非常的严重。政府机关的体制改革既是一个老问题，也是一个新问题，它是永远继续下去的一个问题，不是说一朝一夕就可以解决的，包括江苏省委提出这个治七病的目标，我觉得也不是一个号召、一个会议就能够达成的，它肯定有一个后续的过程。

主持人： 说到这儿，我觉得很巧，在两年以前也是这个时间我到南京采访过，时值春节过后，南京市正在搞一个市职机关万人大评议，由南京市民还有各个企业参与，当时之所以要搞这个大评议，就是希望把评议结果排在最后五位的那些部委办局的一把手撤掉。当时这个活动起到了比较好的作用，因为我采访到从上到下的各级领导以及南京市的市民，他们都希望通过这项活动，能够优化行政环境。但是两年过去了，我们看还是在江苏省，同样是这些病又冒头了，为什么会出现这样的现象？

李成言： 积习的改变，也是要有一个过程的，从1998年开始政府机构改革至今已经六年了，正好是一个小的周期。在这个过程当中，我想大家都会感受到在头几年，我们的政府机关作风大为改变，令人耳目一新，确实给人一种全新的感觉。但随着时间的推移，很多改革已经走入常规化的阶段，所以很多人可能会有一些懈怠，表现在工作上，就会由于思想不重视，而出现一些操作上的失误。我想这些问题，一定是长时间存在的，尤其在我们这样一个国家进行政府机关的改革，绝不是一朝一夕就能完成的。

竹立家： 归根结蒂是因为在制度安排上还没有到位。换句话说，在制度的形成、制度的执行、制度的评估上没有衔接，我们可能光是定了好多守则、准则，好多“必须”和“不能”，但是我们在执行过程中，有可能不到位，或者是执行了，对结果好坏，没有一个监督或评比机构。实际上，从制度、制衡这个角度来讲，最关键的在于监督和评价。我们说政府绩效需要评估，绩效评估是现代世界通用的对政府效率、质量以及生产力的一个评价标准，那么这个绩效评估由谁来做，有没有人来做？为什么好多病一犯再犯，一错再错，还是一犯再犯，什么原因？就在于最后这个环节出了问题，我们克服官僚主义这个病症，最终的目的和手段就是在制度结构上凸现这种评估制度。

观点： 绩效评估是现代世界通用的对政府效率、质量以及政府生产力的一个评价标准。“机关病”一犯再犯，主要在于这套制度在落实环节上出了问题。

主持人： 有一种观点认为经济竞争力，最后总要回归到政府竞争力上来。这就是有些地方区域优势并不是很明显，却能很好地发展经济的原因。

竹立家： 从现在的情况及从发展经济学的观念上讲，市场安排取决于政府安排，为什么？所有的公共政策都是由政府来制定的，政府的职责是非常明显的，就是提供公共产品、公共服务。所谓公共产品就是教育、卫生、社会福利、救助，公共服务指制定法律、维持秩序和安全以及制定宏观经济政策。

要使中国步入强国行列，关键的关键是公务员素质本身。现在我们国家在搞《公务员法》，从制度安排这个角度来讲，它对我们国家的未来发展是非常关键，也是非常重要的。世界银行曾在它的报告中公布过一个数字，日本公务员体系对日本经济发展的贡献率是60％。这个数字我不知道是怎么得来的，但它说明日本公务员的素质非常高，效率非常高，对于经济发展的贡献率也非常高。也就是说日本工业生产总值每产生一百个，就有60个与和公务员有关的这种因素有关，比如公共政策、公务员的勤奋程度、公务员对工人的引导、公务员制度安排的合理性，等等。日本公务员的贡献率是非常高的，所以世界银行把这个提供给世界教科文组织，把日本公务员作为世界公务员的典范。我们国家在反官僚主义这个方面无论如何强调，都不过分。

主持人： 在2003年11月的时候曾有报道指出，湖北黄石市建设规划局的局长有个外号叫做拖拉局长，就是不办事情。为了治理机关作风，这个局长被撤掉了，希望能够看到比较好的结果。但问题是官是撤了，但结果是，原来怎么样，还怎么样，好像触动不大，为什么会这样？

李成言： 我觉得要解决这个问题需要建立一套严格的规范的奖惩制度。治理工作作风问题，必须和每一个官员的切身利益结合起来。否则，等于是一阵风过去了，不解决问题。我想，根据现在各地总结的经验及我们国家的政治环境，可操作的一个方法，就是严格考核办法。各地都搞过一些考核办法，都是根据各个部门的实际情况，做出的很重要的尝试性的实践，都很有意义。这个考核办法里边，我想必须明确三个“分明”。一是在这个部门里，是非一定要分明。在有些单位里是非根本不分明，所以考核的结果是一堆糊涂糨，没有解决问题，搞不清。二是功过要分明。有一些部门还在吃大锅饭，干多干少、干好干坏都一样，这是没有办法搞测评的。三是奖惩一定要分明。好的就是要奖励，不好的就是要惩罚，而这种力度在一些机关里几乎没有。现在政府机关里面有一些情况很有意思，就是根本就不去分清楚，功过不要分，奖惩也不要分，因为这样就可以不得罪人，搞一些和事佬主义，这是不解决问题的。

主持人： 我们刚才提到多少年来，也有多少次这样的做法，在这种情况下，江苏省委再一次提出这七种病，而且用病症摆出来，到底能够起到一种什么样的作用？

李成言： 这是一步，这一步是不可避免的，你要真正去解决一些作风不好的问题，最重要的就是要敢于去将这些现象暴光，一下子叫老百姓看到到底存在什么问题。

竹立家： 中国有句古话叫清正廉洁。何为清？清者透明也。就是说，政府工作无论个人也好，机关也好，首先必须透明，透明了，大家都能看到，大家都能看得清楚以后，你才可能有公正，而后你才能廉洁。

在对权力结果进行评价的过程中间，必须要有人民群众参与。通过何种形式还可以研究，但是改革到今天，我们必须要明确认识到人民群众参与政府建设的重要性，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督——党的十六大报告里边也明确提出要把公共机构的四个民主落到实处。将这四个民主落到实处，也是我们治官僚主义病、机关病的一剂猛药。

观点： “政府生产率”高，它对经济发展的贡献率就高，中国要步入强国行列，关键在于公务员的素质。从这个角度说，反官僚主义，再怎么强调都不过分。

主持人： 机关病已经是有年头的痼疾了，我们不能指望在短时期内通过一两副猛药，就能够做到斩草除根、药到病除。问题的关键是机关里的人脑子里面的观念。我们进入每一个政府机关的办公地点都可以看到“为人民服务”这几个大字，但是这五个字是不是真正刻到每一名政府机关工作人员的心里面了呢？

(2004年2月4日播出)