国资委作为“特设”机构，在国资系统内部定位方面，“老板”与“婆婆”角色模糊，纠缠不清；在对外定位方面，国资委“官商一体”，同样也是矛盾重重：它?底是政府组织还是民间机构，其法律主体地位一直很难明确。

在各级政府内部，国资委一般被当做一个行政部门来对待，列席政府常务会议，运行费用纳入本级政府预算，人员按也公务员管理，并享有相应的行政级别。但在法律上，作为履行出资人职责的机构，它不承担任何管理公共事务的职能，因此没有行政权力。由于国资委牵涉到社会公众利益，自成立以来，全国各地起诉国资委的诉讼案件屡见不鲜，但是法院多因其法律主体地位不明确而不予受理。

2004年9月，股民张卫星向北京市第一中级法院对国资委提起行政诉讼，要求撤销国资委在电广传媒“以股抵债”事件中的“严重不当和非法的具体行政行为”，但10天之后，法院裁决“不予受理”，理由是，国资委只履行出资人的职责、负责监督管理企业国有资产，并不履行政府的社会公共管理职能。行政法上所说的“行政”，是指公共行政，即国家行政机关对公共事务的组织与管理，其范围与对象是社会公共事务，国资委不具备行政主体资格。因此张卫星的诉讼请求不属于法院行政审判权限范围。

作为“姐妹案”，2006年1月，黑龙江省哈尔滨市广丰汽车维修有限公司和广进汽车配件经销中心向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销国资委办公厅所发的《关于哈尔滨市广来汽车配件公司和哈尔滨市丰田纯牌零件特约经销中心产权界定意见的函》，法院再次给予了类似的答复。

张卫星、广进中心等诉讼人的无奈，只能归结于他们没有理解国资委的性质和定位。事实上，国资委不是行政机关，也不是接受授权从事社会公共事务管理的事业单位，它只是企业的“股东”，在法律上只是个“民事主体”，它所制定的一系列规章制度以及规范性文件，从理论上来说没有任何法律效力，甚至对其出资的国有企业也只有参

考意义，因为股东与企业也是平等的主体，股东的意志只有通过股东大会决议才能产生内部效力。因此，我们经常看到，国资委与其他部门（如财政部）联合下文，借助其他行政机关的力量，使它的“部门规章”产生了法律效力。

既然国资委不是行政机关，也不是授权从事公务活动的事业单位，那么，它作为出资人，作为在工商部门依法注册的企业的股东，它是否像企业的其他股东一样，承担民事责任呢？

“总有法律能管得住国资委吧？”许多人在愤怒中带有这样的困惑。

2006年2月，中国长城资产管理公司济南办事处向山东省高级人民法院提起了民事诉讼，要求青岛市国资委在出资不到位的范围内承担赔偿责任。一审山东省高院驳回了原告对国资委的诉讼请求，原告不服，又向最高人民法院提起了上诉。二审过程中，原告又主动提出了撤诉，一审判决生效。

按照《公司法》的规定，如果股东在设立公司时出资不实并给他人造成损失，应当承当赔偿责任，情节严重的，还可能构成注册资本罪或抽逃注册资本罪。本案中，既然国资委依据《公司法》出资设立了国有公司，作为公司的股东，就应该履行出资到位的义务。如果实际出资不实并给交易方造成经济损失，理应承担民事赔偿责任。

然而，由于国资委的特殊地位，如果判决国资委败诉，将会产生严重后果。作为国企改革的产物，国资委出资不到位的行为具有一定的普遍性，如果国资委败诉赔钱，一方面会导致类似的案件增加，另一方面，表明政府的改革措施不具有合法性。此外，国资委与一般的企业股东不同，当前其经费主要来源于公共财政，即使判决国资委赔偿经济损失，它也几乎没有独立的财产用来承担民事责任。

在华外资企业也要让国资委三分。

2009年8月，6家大型外资银行和投资银行收到来自国资委的一封法律函，该函声称国资委下属部分中央企业，对此前与外资投行签订的大宗商品挂钩产品，将保留不付款的权利。这意味着因衍生品交易亏损严重的央企可能单方面中止交易合同，即这些央企打算“赖账”。从法律上看，此类衍生品交易合同的仲裁与审判地点一般为香港或新加坡，如果双方发生纠纷，外资银行未必会输官司。但据业内人士分析，一些外资银行畏惧国资委与央企的强势地位，考虑到今后还要跟这些“大客户”合作，因此，在这方面会主动选择让步。事后，这几家外资机构对此事件保持“集体沉默”，表明他们对“红顶巨商”国资委也无可奈何。如此看来，国资委先天就具有司法豁免权，在法律上也成为“特设”机构。

“现在的国资委，不是企业法人，不是事?法人，也不是行政单位，既不承担民事责任，也不受《行政诉讼法》约束。改革竟然诞生了一个游离于法治之外的机构，令人吃惊。”某位政府官员在接受媒体采访时如此感叹，“如果不承担任何责任，国资委将什么事都能干，而且别人告都没法告。”