军政府常拖欠军饷，民军自恃革命有功，大为不满。由军饷事引发官兵闹事，胡汉民枪决民军首领之一石锦泉。后来，靠民军起家的陈炯明，解散其他民军，趁机扩充自己的兵力。被遣散的民军，有的重新归于地方豪强的武装；有的堕为匪寇；另有部分解甲归田。

鉴于军饷奇缺，胡汉民在民国元年１１月中，接受广东省警察厅的呈报，批准娼妓“复业”。其实，娼妓从未停业过，只是没有都督的肯许，娼寮妓寨不合法化，向娼妓业征税师出无名。

在此前后，军政府还大量发行纸币，向商人摊派捐款充饷。商家捐饷后，便转嫁于顾客。一时弄得商民怨声载道。各种严酷的现实，致使百姓对革命成功后“大同社会”的梦想破灭。

尽管军政府困难重重，胡陈政权坚持赌禁，该年１１月２０日，都督胡汉民重申赌禁，并下令全省各县，一律查禁种植鸦片烟苗。烟民出于自身利益，戟指军政府“不予草民生路”。

广东形势如此，全国的革命前景亦不容乐观。“背叛”大清、拥有重兵的袁世凯向以同盟会成员为核心的南京国民政府施加压力。迫于形势，孙中山作出妥协，于民国元年４月１日辞去临时大总统，交袁世凯继任。袁世凯定都北京。是年至１９２７年，为民国的北洋政府时期。

袁世凯窃取辛亥革命成果后，宋教仁改组同盟会为国民党。袁世凯大肆排挤打击国民党势力。１９１３年６月，袁世凯免去国民党元老胡汉民广东都督职，任命陈炯明继任。在孙中山的说服下，陈炯明宣布广东独立，举旗反袁。

盘踞在桂东粤西一带的龙济光认为时机已到，联合肇罗镇守使李耀汉反陈拥袁。袁世凯大喜，钦定拥有重兵的龙济光为他的粤省代理人，便于７月２６日，任命龙济光为广东镇抚使，龙觐光为广东镇抚副使。龙济光率济军进粤，向广州进军。袁世凯任命龙济光为广东都督兼署民政长（即后来的省长）。

８月１１日，济军攻陷广州城。据《简明广东史》载：“龙济光入广州后，全城商店甚至一连两三天大放爆竹欢迎。”

龙济光从爆竹声中，认为是商民对前政府“苛捐杂税”不满的宣泄。根据晚清广东官府的“成功”理财经验，减轻税赋的最好办法，就是开赌筹饷。

史学界把１９１３年８月至１９１６年７月，称为龙济光执政时期。为什么龙督在治粤前期的一年间，仍“恪守”赌禁呢？

民国学人卫恭在一篇回忆文章中，探讨了个中原因。文章指出：

“１９１３年（民国2年）秋间，讨袁失败，陈炯明离粤，龙济光率军东下，接任广东都督。其时广东财政司尚有甚多纸币，另硬币三百万元存于库。陈炯明败退时，其部下苏慎初、张我权等，先后代理过若干天的临时都督，想把这笔款项带走，因时间仓卒，仅卷去纸币和一小部分硬币。龙济光初到，得此挹注（补充），军饷不致无着，故未急于开赌。”

１９１４年夏，袁世凯派李国筠（李鸿章孙）出任广东巡按使（省级最高行政长官）。龙济光不再兼任民政长，执行总统的军民分治令。但在战乱年月，都督坐大，龙济光仍一手把持广东的军政大权。

龙济光深谙文官听命于武将、有军权才有一切的道道。龙督治粤后，大肆扩充济军，原来所得挹注的军饷面临告罄。

于是，龙督指使巡按使李国筠出面开赌，筹饷充军。是年夏日，广东首开民国公赌之纪录。