从现实看，改革开放以来，我国已经开展了五次大规模的行政管理体制改革（分别在1982、1988、1993、1998和2003年），在塑造政府施政理念、科学设置政府机构、完善政府运行机制、规范行政行为等方面做了巨大努力，提高了政府执行力，基本适应了政府经济社会工作的要求。但也应看到，现行行政管理体制仍有许多不相适应的地方，在一定程度上制约了政府执行力的提高。主要表现在：对于规划执行的管理与监控，一些政府干部不愿意进行深入调查，及时地发现、研究和解决问题，而是偏好于调阅报表、听取汇报、走马观花式的检查和指示等形式主义做法，缺乏管理的科学性和应有的监控力度，执行中遇到的问题往往无法得到应有的重视和及时解决，执行的方向得不到正确把握、进度得不到有效控制；一些地方政府评估与奖惩措施尚未跟上，严重挫伤执行人员积极性；一些政府部门之间缺乏有效沟通与协调，“九龙治水”，执行力互相抵消；等等。因此，必须通过行政管理体制创新，进一步转变政府职能，大力精简机构，积极推进依法行政和行政审批制度改革，推行政务公开和行政问责制，试行政府绩效评估，不断提高政府执行力。

为此，要进一步深化行政管理体制改革，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

一、政府职能转变——政府应该做什么

政府职能问题是政府应该做什么的问题。所谓政府职能，回答的是政府管理哪些社会公共事务与怎样进行组织管理等问题。政府职能是政府全部行政管理活动的核心，决定着政府管理的基本方向，是深化行政管理体制改革的核心。政府的权力过大，易于损害人们的自由和权利；政府的权力过小，就无法保证人们的自由和权利。因此，必须合理界定和转变政府职能。

在总结历史教训、合理借鉴国外经验的基础上，党中央、国务院结合我国的具体国情，决定将政府职能定位在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。也就是说，我国政府职能转变，就是要使我国政府从宏观微观都管、大事小事都抓转移到主要抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，真正承担起相关责任。但是，从市场经济发展的需要来看，我国政府职能转变还没有完全到位，政府管理中的“越位”、“缺位”、“错位”、“不到位”的问题仍然十分突出，特别是社会管理和公共服务职能相对薄弱。各级政府部门仍管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而许多应该管的事又没有能够切实地管住管好，政府既当“运动员”又当“裁判员”的现象还没有得到有效的根治。

(一)有的地方政府片面追求GDP的增长，不同程度地忽视了社会管理和公共服务职能

（二）有的地方政企、政资、政社、政事不分

（三）中央和地方、政府和部门有些权限模糊

二、政府机构改革——谁来做

政府机构改革是回答谁来做的问题，这既包括政府机构，也包括各级政府干部。机构原指机械各组织部分间具有相对运动的装置。引入管理学领域，是指工作单位及其内部的各种组织，是“人们为实现某种职能所建立的由人、财、物、信息等有序组合的一定结构的相对稳定的实体单位”。而政府机构，则是政府为履行行政职能而设立的若干可以稳定自主地开展活动的实体，它主要偏重于编制、预算、结构上的含义。政府机构是履行行政职能、实施行政管理的主体，只有建立起科学合理的政府组织机构体系，才能保证政府有效履行职能。因此，行政职能的转变、行政管理体制的改革无不反映在政府机构的存废去留和职能变化之上，从而使机构改革成为行政管理改革重要的甚至是主要的内容。政府机构改革往往表现在其层次、总量、名称、性质、级别、规格、规模、序列、布局等方面的调整上。

改革开放以来，我国相继进行了五次大规模的行政机构改革，机构数量正逐渐减少，行政职能由微观控制向宏观调控转变，日益与社会主义市场经济相适应。

但是，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调和适度分离的要求，目前我国政府机构改革也存在许多问题：

一是认识上的失误。当前政府机构改革方面，还存在不少模糊认识：有的认为政府机构改革就是减少、压缩机构编制和人员，忽视优化组织结构；有的缺乏决策与执行既相互统一又适度分离的新观念；等等。改革开放以来五次大规模政府机构改革示意图

资料来源：根据《国际金融报》及新华网有关数据整理。二是行政机构设置不稳定。这种不稳定主要由于对行政机构没有进行法律的规范，它既表现在机构设置上分开与合并、撤销与增加之间的循环，也表现在权力在中央与地方、政府与企业之间下放与上收的循环和人员与内部机构数量上精简与膨胀之间的循环。

三是机构设置不尽合理。由于职能设置的不合理，多头管理、职责交叉、权责脱节、扯皮、效率低下的状况依然存在，政府事务综合管理水平低。比如，流通领域的管理机构设置采取分割管理的方式，发改委、商务部、工商总局、质监局、药监局等，都有管理市场、管理行业的职能，难以协调一致，经常发生摩擦。

四是机构编制立法滞后。由于缺乏法制约束，存在着机构编制反弹的现象。有的机构产生和特殊组织立法的脱节，有时是立法在先（如电力法），但多为立法“追认”（如民航法），造成行政机构无法可依或缺乏法律约束，执法效果欠佳。一些改革习惯于“一刀切”，不考虑具体机构间的工作差异，要求按统一比例削减人员编制。

五是“三定方案”的规范化、严肃化程度不够。当现有编制不能满足需要时，往往会以各种或明或暗、或合理或不合理的方式（如人员不足时的以工代干、借调，机构不足时的增设非常设机构、一个机构两块牌子等）突破“三定方案”的限制来加以解决，而对违反“三定方案”的行为又缺乏规范和惩戒。

六是缺乏相关系统的理论阐释及明确的考量标准。关于机构改革的一些问题还处于模糊状态，比如以什么为确定干部人数、工资标准的依据等。此外，由于大规模和频繁的机构调整，造成行政资源的大量浪费和行政成本的提高，从而降低了政府可信度，等等。

政府机构改革是一项复杂的系统工程，必须首先确定一个与市场经济要求和社会经济发展水平相适应的改革目标和总体方案，制定一系列切实可行的改革原则。具体措施概括如下：

一是切实加强领导。为了排除各种干扰，最大限度地减少和避免改革带来的震荡，应实行“一把手负责制”，由地方各级政府主要领导亲自组织实施。为此，政府主要领导都应充分认识深化政府机构改革的重要性和紧迫性，增强改革意识，坚定信心，克服畏难情绪，履行好组织领导这场改革的职责。要消除精简别的单位、部门都应该，精简到本单位、本部门就不该，就抵触，甚至设置障碍等错误倾向。要杜绝部门利益的干扰，确保此项改革沿着正确方向健康发展。

二是积极稳健操作。要把深化政府机构改革同促进经济社会发展、保持社会政治稳定统一起来，注意把握干部的心态和承受力，根据现有条件和可能达到的程度，既积极大胆开拓，又有计划地分步稳妥推进。要做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失，工作正常运转。另外，在深化政府机构改革的实践中还应注意避免机构重组换牌、人员“换窝”的扭曲，及仍把此项改革简单地当做裁减机构和人员等偏差出现。