（一）清廷新政上谕的颁布

光绪二十六年十二月初十（1901年1月29日），在流亡途中，慈禧太后在经过颠沛流离之苦后，痛定思痛，经过慎重考虑后，终于以光绪皇帝的名义发布了一道力求振作的上谕。这道上谕的发表，标志着清末新政的开始。

其谕曰：“世有万禩不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久，见于大易；损益可知，著于论语。盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以来，代有兴革。当我朝列祖列宗因时立制，屡有异同。入关以后已殊沈阳之时。嘉庆、道光以来，渐变雍正、乾隆之旧。大抵法积则敝，法敝则更，惟归于强国利民而已。自播迁以来，皇太后宵旰焦劳，朕尤痛自苛责。深念近数十年积敝相仍，因循粉饰，以致酿成大衅，现正议和。一切政事，尤须切实整顿，以期渐致富强。懿训以为取外国之长，乃可去中国之短；惩前事之失，乃可作后事之师。自丁戊以还，伪辩纵横，妄分新旧。康逆之祸，殆更甚于红巾。迄今海外逋逃，尚以富有贵为等票诱人谋逆，更借保皇保种之奸谋，为离间宫廷之计。殊不知康逆之讲新法，乃乱法也，非变法也。该逆等乘朕躬不豫，谮谋不轨。朕吁恳皇太后训政，乃得救朕于濒危，而锄奸于一旦，实则剪除叛逆。皇太后何尝不许更新损益科条？朕何尝概行除旧？酌中以御，择善而从。母子一心，臣民共睹。今者恭承慈命，一意振兴，严祛新旧之名，浑融中外之迹。中国之弱在于习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人借为藏身之固，而胥吏恃为牟利之符。公私以文牍相往来，而毫无实际；人才以资格相限制，而日见消磨。误国家者在一私字；祸天下者在一例字。晚近之学西法者，语言文字制造器械而已，此西艺之皮毛，而非西政之本源也。居上宽，临下简；言必信，行必果。服往圣之遗训，即西人富强之始基。中国不此之务，徒学其一言一话一技一能，而佐以瞻徇情面，肥利身家之积习。舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶？总之，法令不更，锢习不破，欲求振作，须议更张。著军机大臣大学士六部九卿出使各国大臣各省督抚，各就现在情弊，参酌中西政治，举凡朝章国政吏治民生学校科举军制财政，当因当革，当省当并，如何而国势始兴？如何而人才始盛？如何而度支始裕？如何而武备始精？各举所知，各抒所见，通限两个月内悉条议以闻，再行上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。至西幸太原，下诏求言，封章屡见。而今之言者率出两途：一则袭报馆之文章；一则拘书生之浅见。指其病未究其根，尚囿于偏私不化；睹其利未睹其害，悉归于窒碍难行。新进讲富强，往往自迷始末；迂儒谈正学，又往往不达事情。尔中外臣工，当鉴斯二者，酌中发论，通变达权，务极精微，以便甄择。特是有治法尤贵有治人。苟无其法，敝政何从而补救；苟失其人，徒法不能以自行。使不分别人有百短，人有一长，以拘牵文义为守经；以奉行故事为合例。举宜兴宜革之事，皆潜废于无形；旅进旅退之员，遂酿成不治之病。欲去此弊，慎始尤在慎终；欲竟其功，实心更宜实力。是又宜改弦更张以祛积弊，简任贤能，上下交儆者也。朕与皇太后久蓄于中。物穷则变，转弱为强，全系于斯。倘再蹈因循敷衍之故辙，空言塞责，遇事偷安，宪典具在，决不宽贷。将此通谕知之。”

这篇上谕表明：（1）经过庚子事变后，清廷在反思之余，态度发生了一个比较彻底的转变，这就是从原来的顽固守旧开始转向维新图强。上谕中虽然仍宣布康、梁为逆党，斥责康、梁变法为“乱法”，但并没有反对变法从新的意图，反而说：“所有一切自强新政，胥关国计民生，不特已行者亟应实力举行，即尚未兴办者亦当次第推广。”慈禧的这种做法主要是想将自己即将举行的新政与戊戌变法区别开来，其变法自强的愿望与主张是坚定的。（2）清廷终于敢于走出祖宗之法不可变的怪圈，不再拘泥于祖宗的成法。认识到了“法积则敝，法敝则更，惟归于强国利民而已”的正确性和重要性。（3）在总结过去洋务运动成败的基础上，进一步提出了向西方学习的主张。这道上谕希望突破洋务运动的藩篱，指出了“晚近之学西法者，语言文字、制造器械而已，此西艺之皮毛，而非西政之本源也……舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶？”因此，富强之路、振兴之望在于必须舍西政之皮毛，而求西政之本源。（4乯如何举办新政才能富强，清廷并没有十分成熟的主张。因而下谕要求军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚“各举所知，各抒己见，通限两个月内详悉条议以闻，再行上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行”。可见，从文本的内容来看，这道上谕无论从哪个方面而言都应该算是清末新政的一个纲领性的文件。实行新政是清廷针对庚子事变前后各方面压力重新寻找出路的一种自发行为。

上谕发布后的几个月内，并没有引起社会上积极的回应。朝廷从各级官员收到的有关变法的奏议为数甚少。整个社会，从王公权贵到各级官僚，从地方大员到庶民百姓，对清廷变法诏令的反应除袁世凯、张之洞、刘坤一等人之外基本上均表现得相当冷淡。造成这种冷淡的局面是有原因的。首先，清廷在戊戌变法期间及其以后的顽固表现，使各地官员、封疆大吏对其变法的真实意图和贯彻的决心表示怀疑。其次，当时朝廷偏安西北，各地兵荒马乱，局势动荡，谁还有心思多去考虑一些在当时看来还捉摸不定的问题？这种冷淡的态度，确曾使慈禧太后颇为不安。为此，光绪二十七年三月初三（1901年4月21日），清廷再次下谕，决定设立督办政务处，作为办理新政的“统汇之区”，派庆亲王奕劻，大学士李鸿章、崑冈、荣禄、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞“遥为参预”。同时特意催促各省督抚“迅速汇议具奏，勿稍迟延观望，将此通谕知之”。 

清廷新政上谕的发布与办理新政中央统汇机构督办政务处的成立，表明了清廷新政的纲领和决心。庚子事变以后的清朝最高统治者，自鸦片战争以来，终于开始真正认真地考虑通过进行体制创新与变革来实现富强的目标的问题。它揭开了清末新政的帷幕，为袁世凯集团的急剧发达提供了新的机遇。