1991年后，国际社会对其进行了一系列制裁，防止该国重新构建军事势力，包括禁止他们出售石油。这意味着伊拉克民众甚至没钱购买食品和药品等必需品，当地民众的生活越发艰难。20世纪90年代末，伊拉克有超过20%的人营养不良。1996年，联合国通过“石油换食品计划”决议，允许伊拉克限额出售石油，所得款项由第三方保存，用来购买食品和药品，但伊拉克方面并没有严格地执行这一条款。后经证明，萨达姆果真是暗渡陈仓的高手，暗中斥资进行非法交易。此人非常狡猾，他贿赂经手人，转移资金，优先用于威权统治，从而使国际社会对伊拉克的制裁形同虚设。

在1月初的一次访问中，布什总统谈到了这种局面，说对萨达姆的制裁已变成了一块“瑞士干酪”。因此，我们在第一次国安会会议中评估了伊拉克的制裁情况，并且再次探讨如何让禁飞区发挥更多作用的问题。我为首脑委员会准备了一份备忘录，认为不能让伊拉克继续保持现有状况，并提议采取行动。我的提议当天即被采纳。

国务院率先接受了一项任务：制订“聪明制裁”（smart sanctions）计划，这种制裁会令伊拉克方面购买到的物品更少，但也能有效阻止萨达姆政权获利，让他在重建军事势力时遇阻。

不幸的是，这个方案后来并没有获得实质性的成功。虽然英美两国多方努力，但两国很快产生分歧，令这一计划实施起来举步维艰。比如，是否允许伊拉克拥有赫克特（卡车拖车），对于这点我们有过争执，因为这种车可能会被改装成坦克。事实上，俄罗斯甚至法国都在某种程度上反对进一步严厉制裁伊拉克。

这点不难理解，法俄两国的公司会在现有情况下获利。在对这种腐败和处置失当的行为进行独立调查后，联合国得出下述结论：“石油换食品”调查发现，伊拉克在这项计划中获利近130亿美元，其非法所得来自回扣、附加费和石油走私。调查认为，伊拉克当局“有明确的政策”，将石油卖给那些对其“友好”的国家，特别是那些“联合国常任理事国，它们有可能帮忙撤销对伊拉克的制裁”。根据报告所述，在“石油换食品”计划中，俄罗斯和法国的公司购买的石油分量分别占据第一、第二位。

除了很难凝聚国际共识制裁伊拉克外，阻止萨达姆重新制造大规模杀伤性武器变得越发艰难还有别的原因，因为一些生化武器可通过合法的工业途径实现。比如，氯这种化学物质既可以用来净化泳池中的水，也可以用来生产致命的神经性毒剂。

我们努力想让制裁变得“聪明”的计划进展得十分缓慢，光是美国政府内部，比如国安会副手，甚至还得加上国安会首脑，就得讨论数小时，国际社会就更难达成共识了。

在这个问题上大家实在难以达成一致意见，我们为此特别召开周日下午的国安会会议，布什总统主持了这次会议，决定是否支持安理会一项由美国同法国、英国、俄罗斯和中国相商的决议。（这些国家同美国一样，是联合国安理会常任理事国成员，它们对任何行动都有否决权。）决议用名即“聪明制裁”。拉姆斯菲尔德和副总统认为这个决议没什么实效，我也没办法让他们达成一致意见，于是我们决定让总统参与会议。

鲍威尔奉命进行斡旋，但俄罗斯方面已经清楚地表明，他们将否定任何形式的严厉制裁决议。尽管鲍威尔没办法阻止他们的决定，但两天后，我们基本上接受了周日会议上曾反对的决议。