通过讨论机关的用人制度，我们不难发现中国行政机关的特殊性。最基本的表现就是，高级领导人通常由一般公务员做起，然后一个级别再一个级别地晋升，不能进行大的跳跃，越级提拔通常被认为是不正常的现象。这就是政治与行政的合一。与许多国家不同，我们的行政机关往往是政治和行政合一型的组织。行政机关有着很强的政治功能，政治与行政密切结合，这是我国的一大特色。政治与行政的合一，会赋予机关双重职能，即政治职能和行政职能。政治职能是要联系社会，判断社会问题，分析趋势。政治就要有人事的组织，人际关系的培养，团队利益的保护与扩大，特别是团队内部的效忠意识培养等。而行政职能则需要中立，需要按照法律来不偏不倚地办理公共事务。行政事务的公正性即使在中国古代也是一种通则，有的官员按照法律来判决甚至惩罚皇帝的亲属，皇帝也并不因此而怪罪这样的官员。

不过，由于公共事务不发达，古代政治与行政基本不分，但是，古代所发明的科举制度，还是较为妥善地处理了政治与行政的划分问题。所谓“七品芝麻官”，就是说，七品官员，已经属于较低级别。而在县衙之内，还有一定的文吏。大体上，通过科举考试产生的状元、秀才、举人等，才可以成为政治性的官员，而一般有文化的人，则担任文吏。所以，在中国古代，行政机构之中，官与吏之间还是有明确区分的。不过，区分的制度主要是通过科举而不是选举。中国自从1949 年之后倡导革命传统，官与吏的区分自然取消。但是，既然要管理一个巨大的国家，自然就需要政治与行政的领域。如何建立起新的政府管理系统？ 1954 年，随着宪法的制定，一种新的官员级别制度产生，称为“三十级的干部制度”，即按照一定的资历和能力来划分官员的级别，一级最高，三十级最低。在这个职级系统中，十三级以上即为高干。而在以后的年代中，由于阶级斗争不断，行政系统的政治化倾向极为严重，但职级的制度还是得到保留。直到1985 年，这样的工资待遇制度才被废除，而采用了以职务为惟

一标志级别的制度，即科、处、局、部等制度，政治领导职务也纳入到了这一系统，如县处级、省部级等。将政治与行政合一，出现了机关的政治化，特别是用人制度的政治化。政治上可以“一朝天子一朝臣”，行政机关决不能这样。因为行政事务是技术性的管理，特别是供水、供电和交通运输等关系到人民日常生活的事务，不可能因为一个领导人的更换就要将规则全部更新，这就需要熟悉业务的人员。而由于机关的政治化倾向，就出现了一个普遍的用人规则：谁是谁的人，就要听谁的话。我在机关服务的经历中，经常听到这样的讨论。许多好心的人也劝我注意用自己的人。其实，谁是自己的人？我仔细想了想，在国家机关中，真正有亲属关系的很少。所谓自己的人，除了极个别理念相同或者志趣相投的以外，其实是经常和领导交往的人或者说为领导办理一些个人事务的人。在行政机关中，这些关系多属职务或岗位行为。如果离开了一定的职务和岗位，这样的工作关系就会中断。