②养老服务的市场发育与政府主导。

20世纪80年代的上海，养老服务非常匮乏，也就是说，很多需求包括养老的服务需求是很难得到满足的，尽管那时的养老服务需求并不明显，当时比较突出的是，单位框架外的孤老、五保户无法如单位职工一样得到国家的基本保障。因此，解决孤老、五保户问题几乎是80年代以后上海养老服务开启的原动力。但很快人们发现，养老院建起来了，孤老却不见了（供大于求了），政府开始鼓励老年居民自费入住养老院，这应该是政府启动上海养老市场的开端。

政府渐渐发现，政府面对的不仅是孤老问题，上海已经快速进入到老龄化社会，有更多的老年人需要得到照顾，上海需要更多的养老院容纳这些需要得到照顾的老年人。这原本是对市场的需要，但显然当时没有这样的市场。对于政府而言，社会没有的，就是政府要做的。因此，此后的上海市政府加快了养老机构建设的步伐。当然，政府自身的财力总是有限的，因此，政府陆续推出政策鼓励社会力量和市场资本进入养老服务领域，主要是进入养老机构的创办之中。

政府发展养老服务市场的第三步是政府对居家养老服务的推动。居家养老的发展包括日间照料中心的建设、老年就餐点或助餐服务的建设、助老服务（助洁助医助浴等）的建设等。在居家服务与养老机构的建设过程中，政府购买服务的方式渐渐被广泛采纳，很多养老机构改变为政府投资或资助，由社会力量经营与管理；居家服务中，助老服务社的管理基本沿用的是市场的逻辑。政府购买服务的范围越来越广泛，项目化的养老服务不断增加。

政府从这些企业购买服务，对这些企业而言，政府是他们的市场。他们本应扎根的社会却未能成为开发的市场。在一定程度上，这些本应该从市场中长出来的企业缺乏市场的土壤，一旦政府抽离，企业的生存就可能会很困难。

这一养老服务市场遭遇的另一个问题在于，由于互相依赖，政府变得很难抽身。比如养老机构建设中的土地问题越来越突出。由于政府的大力支持，特别是土地或房租的优势，公办养老机构获得了比民办养老机构多得多的优势，民办养老机构要在市场竞争中获胜就越发依赖政府的资助与支持。然而，土地资源的日益紧俏使得政府与养老院的关系日益复杂，围绕土地资源而产生的政府与养老机构间的纠纷时有发生。

这一养老服务市场遭遇的另一个问题是，机构建得越多，社会的不公平感越强。首先，形成“政府办政府管”和“社会办社会管”二元体系，政府办的财政全额拨款，社会办的全部自己负责，在市场上却按同样标准收费，公平竞争的原则再次被践踏。其次，从20世纪80年代开始，公办的养老机构开始接纳自费的老人，当时或者很长一段时间内社会并没有注意到老人自费进入这些公办养老机构意味着什么，但随着公办养老机构增加，谁有资格享有政府提供的优质养老资源？又是谁事实上享有了这些优质养老资源？随着权利竞争时代的到来，老年群体的资源争夺战难免会围绕政府提供的这些优质资源展开。

③养老服务组织创新与社会主体性。

近年来，随着养老服务内涵与范围的不断扩大，政府主导下的养老服务组织被不断创建出来。以老年助餐点为例。2008年，各街区根据市、区上级部门要求开始开办老年人配餐中心（综合性助餐点），因为有市与区级财政的配套支持，当时很多街道都成立了专门性的老人配餐中心。